Category Archives: Makalah

Masukan Perumusan Tentang Naskah Akademik

A. Latar Belakang
Desa senantiasa menjadi entitas pinggiran (marginal) dalam semesta
ketatanegaraan dan desentralisasi (politik, keuangan dan pembangunan)
di Indonesia. Di Jawa, para praktisi pemerintahan desa merasakan bahwa
desa hanya dijadikan “gedibal” (pesuruh kasar yang tidak dihargai secara
manusiawi) atau obyek pengaturan dan proyek-proyek pembangunan.
Sementara di Luar Jawa, para pemimpin adat dan para aktivis menuding
Jawanisasi atas regulasi nasional yang mereka anggap tidak sensitif pada
keragaman konteks lokal.
Baik UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 tampaknya mulai sensitif
pada isu “Jawanisasi” dan “gedibalisasi” itu, terbukti keduanya mengusung
beberapa prinsip dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan desa:
otonomi asli, keragaman, pemberdayaan, demokrasi dan partisipasi. Untuk
melakukan transformasi desa dari sekadar obyek menjadi subyek, UU No.
32/2004 (beserta peraturan derivatifnya) secara tekstual sudah mengatur
penyerahan kewenangan kepada desa, pelembagaan perencanaan desa,
maupun pembagian keuangan dari dana perimbangan yang diterima
kabupaten/kota kepada desa. Dari sisi demokrasi desa, didasari oleh
kenyataan hubungan konfliktual antara kepala desa dan Badan Perwakilan
Desa (BPD) di bawah UU No. 22/1999, UU No. 32/2004 berupaya
melembagakan Badan Permusyawaratan Desa yang konon diyakini sebagai
bentuk “demokrasi permusyawaratan” yang asli dalam masyarakat desa.
Sementara BPD versi UU No. 22/1999 dianggap sebagai bentuk demokrasi
perwakilan yang tidak sesuai konteks politik lokal desa. Di sisi lain, dalam
rangka mengoptimalkan pelayanan di aras desa, UU No. 32/2004 memberi
amanat berupa pengisian sekretaris desa oleh Pegawai Negeri Sipil (PNS),
meskipun institusionalisasi dan implementasi kebijakan ini menimbulkan
masalah besar dari sisi regulasi, anggaran mapun relasi sosial di aras
bawah.
Karena itu kami memandang ada beberapa lapis masalah yang
menjadi dasar bagi reformasi kebijakan desa dan perubahan UU No.
32/2004 khusus yang mengatur desa. Pertama, roh (esensi dan visi) UU
No. 32/2004 belum kuat mengarah pada pencapaian cita-cita desa yang
mandiri (otonom), demokratis dan sejahtera. Sejak lahir UU No. 22/1999otonomi (kemandirian) desa selalu menjadi bahan perdebatan dan bahkan
menjadi tuntutan riil di kalangan asosiasi desa (sebagai representasi desa),
tetapi sampai sekarang belum terumuskan visi (roh) bersama apa makna
otonomi desa. Apakah yang disebut otonomi desa adalah “otonomi asli”
sebagaimana menjadi sebuah prinsip dasar yang terkandung dalam UU
No. 32/2004, atau otonomi yang disentralisasikan seperti halnya otonomi
daerah? Otonomi asli sering dikemukakan banyak pihak tetapi substansinya
tidak jelas. Ada banyak kalangan bahwa otonomi desa berdasar otonomi
asli, yang berarti desa mengurus sendiri sesuai dengan kearifan dan
kapasitas lokal, tanpa intervensi dan tanggungjawab negara. Tetapi juga
ada banyak pandangan bahwa sekarang otonomi asli itu sudah hilang
sebab semua urusan pemerintahan sudah menjadi milik negara; tidak ada
satupun urusan pemerintahan yang luput dari pengaturan negara. Bagi
banyak kalangan yang sudah melampui (beyond) cara pandang otonomi asli
menyampaikan dan menuntut pemberian (desentralisasi) otonomi kepada
desa dari negara, yakni pembagian kewenangan dan keuangan yang lebih
besar. Tetapi pandangan ini juga menghadapi resistensi dari kalangan
lain. Para penolak desentralisasi desa mengatakan bahwa desa tidak siap
menjalankan kewenangan (otonomi) dalam jumlah yang besar karena
keterbatasan sumberdaya desa; atau pemberian kewenangan dan keuangan
yang besar kepada desa justru akan menciptakan otonomi kebablasan yang
bakal merusak desa.
Roh (makna dan nilai) demokrasi desa juga diperdebatkan oleh
banyak kalangan. Pertanyaan yang selalu muncul adalah bagaimana makna
demokrasi substansial dan demokrasi prosedural yang tepat dan relevan
dengan konteks lokal desa? UU No. 32/2004 tampaknya mengusung roh
demokrasi substansial yang bersifat universal (jika tidak bisa dibilang
impor) seperti akuntabilitas, transparansi dan partisipasi. Tentu banyak
pihak menerima nilai-nilai universal ini, mengingat desa sekarang telah
menjadi institusi modern yang mengelola barang-barang publik. Tetapi
tidak sedikit orang yang selalu bertanya: apakah nilai-nilai universal itu
cocok dengan kondisi lokal, apakah orang-orang lokal mampu memahami
roh akuntabilitas, transparansi dan partisipasi dengan cara pandang lokal,
atau adakah nilai-nilai dan kearifan lokal yang bisa diangkat untuk memberi
makna dan simbol akuntabilitas, transparansi dan partisipasi. Sementara
perdebatan pada aras demokrasi prosedural terletak pada pilihan:
permusyawaratan yang terpimpin atau perwakilan yang populis.
Dari sisi kesejahteraan, UU No. 32/2004 memang telah membawa visi
kesejahteraan melalui roh dan disain kelembagaan otonomi daerah. Semua
pihak mengetahui bahwa tujuan besar desentralisasi dan otonomi daerah
adalah membangun kesejahteraan rakyat. Pemerintah daerah mempunyai kewajiban dan tanggungjawab besar meningkatkan kesejahteraan rakyat
melalui kewenangan besar dan keuangan yang dimilikinya. Tetapi visi
kesejahteraan tidak tertuang secara jelas dalam pengaturan mengenai desa.
Berbagai pertanyaan selalu muncul terkait dengan visi kesejahteraan desa.
Apakah UU No. 32/2004 sudah memberi amanat pemulihan dan penguatan
desa sebagai basis penghidupan berkelanjutan (sustanaible livelihood) bagi
masyarakat desa? Bagaimana hak-hak desa untuk mengelola sumberdaya
alam lokal? Bagaimana pelayanan publik dan pembangunan daerah yang
memungkinkan keseimbangan pendekatan sektoral dengan pendekatan
spasial (desa)? Bagaimana sebenarnya fungsi desa bagi kesejahteraan
rakyat desa? Apakah Alokasi Dana Desa (ADD) – yang merupakan anggaran
sisa/residu dari dana perimbangan yang diterima kabupaten/kota – cukup
memadai untuk membangun kesejahteraan rakyat desa?
Perdebatan mengenai roh otonomi, demokrasi dan kesejahteraan
itu paralel dengan pertanyaan fundamental tentang apa esensi (makna,
hakekat, fungsi, manfaat) desa bagi rakyat banyak. Apakah desa hanya
sekadar satuan administrasi pemerintahan, atau hanya sebagai wilayah,
atau hanya kampung tempat tinggal atau sebagai organisasi masyarakat
lokal? Apakah desa tidak bisa dikembangkan dan diperkuat sebagai entitas
lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara
ekonomi dan bermartabat secara budaya? Tampaknya naskah akademik
dan batang tubuh UU No. 32/2004 tidak mengandung visi dan perspektif
yang mampu menjawab pertanyaan fundamental itu.
Kedua, disain kelembagaan yang tertuang dalam UU No. 32/2004 juga
masih jauh dari sempurna sebagai visi dan kebijakan untuk membangun
kemandirian, demokrasi dan kesehteraan desa. Isu keragaman, yang
sering disampaikan banyak orang, selalu mengundang pertanyaan tentang
format dan disain kelembagannya. Meskipun UU No. 22/1999 dan UU No.
32/2004 mengedepankan keragaman, tetapi disain yang diambil tetap
desa baku (default village), sehingga kurang memberi ruang bagi optional
village yang sesuai dengan keragaman lokal. Format bakunya adalah desa
administratif (the local state government) atau disebut orang Bali sebagai
Desa Dinas, yang tentu bukan desa adat yang mempunyai otonomi asli (self
governing community) dan bukan juga desa otonom (local self government)
seperti daerah otonom. UU No. 32/2004 jelas tidak menempatkan desa
pada posisi yang otonom, dan tidak membolehkan terbentuknya desa adat
sendirian tanpa kehadiran desa administratif. Baik UU No. 22/1999 maupun
UU No. 32/2004 hanya menempatkan desa sebagai bagian (subsistem)
pemerintahan kabupaten/kota, sehingga muncul disain kelembagaan dan
kesan “otonomi dalam otonomi”.

Posisi desa administratif itu membawa konsekuensi atas keterbatasan
kewenangan desa, perencanaan dan keuangan. Kewenangan asal-usul (asli)
sudah diterjemahkan. Kewenangan dalam bidang-bidang pemerintahan
yang diserahkan oleh/dari kabupaten lebih banyak bersifat kewenangan
sisa, kering dan mengandung banyak beban. Misalnya kewenangan desa
untuk memberikan rekomendasi berbagai surat administratif, dimana desa
hanya memberi rekomendasi sedangkan keputusan berada di atasnya.
Keterbatasan kewenangan itu juga membuat fungsi desa tidak jelas.
Demikian juga dalam hal perencanaan pembangunan. Desa hanya menjadi
bagian dari perencanaan daerah yang secara normatif-metodologis ditempuh
secara partisipatif dan berangkat dari bawah (bottom up). Setiap tahun desa
disuruh untuk menyelenggarakan Musrenbang untuk mengusulkan rencana
kepada kabupaten. Tetapi praktik empirik yang terjadi bukanlah bottom up,
tetapi mboten up (tidak naik). Ini terjadi karena desa tidak mempunyai
kewenangan dan ruang untuk menyusun perencanaan sendiri. Dalam
hal keuangan, desa juga hanya dapat dana sisa dari kabupaten. ADD yang
sebesar 40 juta sampai 150 juta per desa per tahun tidak cukup memadai
untuk mendongkrak kemandirian dan kesejahteraan masyarakat.
Ketiga, sosialisasi (pemahaman) atas roh dan disain kelembagaan
UU No. 32/2004 menimbulkan masalah yang begitu kompleks dalam
implementasi (pelaksanaan). Pengaturan mengenai desa dalam UU No.
32/2004 tampaknya tidak mempunyai road map dan delivery system yang
memadai sampai ke desa. Pemerintah pusat (melalui Ditjen PMD Depdagri)
sudah membuat berbagai panduan standar maupun melakukan sosialisasi
dan koordinasi dengan para pejabat daerah pengelola desa. Tetapi para
pejabat pengelola desa itu sering mengeluh bahwa berbagai peraturan
tentang desa yang dibuat pusat selalu menjadikan kabupaten sebagai
“kelinci percobaan”, yang mempersulit daerah dalam membuat kebijakan
dan implementasi lebih lanjut. Sepulang dari Jakarta mereka mengalami
kesulitan dalam meyakinkan atasannya (termasuk bupati) dan memberikan
sosialisasi lebih lanjut kepada desa, apalagi tuntutan desa semakin mengeras.
Ada bupati yang paham dan punya komitmen untuk menjalankan UU No.
32/2004 dan PP No. 72/2004, tetapi lebih banyak bupati yang tidak paham.
Karena itu implementasi regulasi itu sangat beragam. Di banyak kabupaten
(NAD, Kalimantan Barat, Bali, Maluku) sampai sekarang belum membentuk
BPD versi UU No. 22/1999 dan BPD versi UU No. 32/2004. Juga lebih banyak
kabupaten yang belum melancarkan kebijakan Alokasi Dana Desa (ADD),
apalagi mengimplementasikan Permendagri No. 30/2006 tentang tata cara
penyerahan urusan kewenangan desa.
Pendek kata, implementasi UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2004
masih jauh dari harapan. Penyebabnya bermacam-macam: pemahaman lokal yang terbatas, keengganan daerah untuk menjalankan, daerah merasa
rugi, tarik-menarik antara kabupaten dan desa, dan lain-lain. Atau memang
fondasi sosio-kultural lokal yang tidak memadai. Jika orang lokal bodoh
dan malas, maka peraturan sebaik apa pun tidak akan berjalan. Karena itu
dibutuhkan strategi besar, peta jalan dan rencana tindak yang memadai
untuk mengatasi masalah-masalah keterbatasan implementasi di aras lokal
ini.
B. Pokok-pokok Permasalahan
Ada permasalahan (pertanyaan) fundemental (roh, esensi dan visi),
struktural dan disain kelembagaan (institusional) yang menjadi dasar bagi
inisiatif RUU Desa. Secara fundamental ada beberapa pertanyaan penting
yang selama ini muncul:
• Mau dibawa kemana desa di masa depan mengingat selama
puluhan tahun telah mengalami involusi? Apa visi reformasi
kebijakan desa untuk memperbaiki masa depan desa?
• Apa hakekat desa dan apa hakekat otonomi desa yang selama ini
diperbincangkan oleh banyak kalangan? Apa makna desa sebagai
kesatuan masyarakat hukum? Apakah desa hanya sebagai wilayah,
tempat tinggal penduduk, satuan administratif, unit pemerintahan
terendah, organisasi komunitas atau sebagai entitas (sosial,
budaya, ekonomi, politik dan hukum) yang menyeluruh?
• Apa makna dan relevansi otonomi desa bagi kehidupan rakyat
desa?
• Apa prinsip-prinsip dasar yang sebaiknya dimasukkan dalam
penyelenggaraan pemerintahan desa dan penghidupan
masyarakat desa?
Secara struktural ada beberapa pertanyaan penting yang muncul:
• Bagaimana keluar dari ketimpangan struktural (kekuasaan dan
kekayaan) antara negara, modal dan masyarakat desa?
• Apa hak-hak ekonomi politik yang harus dipulihkan dan diperkuat
di masa depan? Bagaimana memulihkan dan memperkuatnya?
• Bagaimana mewujudkan kedaulatan rakyat di level grass roots
(desa) yang menjadi cita-cita para founding fathers, amanat
konstitusi serta kehendak rakyat?
• Bagaimana memulihkan dan memperkuat kembali basis
penghidupan berkelanjutan bagi masyarakat desa yang selama ini
telah mengalami involusi?
Secara institusional ada beberapa pertanyaan penting:
• Bagaimana kedudukan (posisi) desa yang tepat dalam konteksketatanegaraan dan semesta desentralisasi di Indonesia? Apakah
desa berada dalam subsistem pemerintahan kabupaten/kota atau
sebagai subsistem NKRI?
• Bagaimana format otonomi desa yang tepat di tengah keragaman
(adat, budaya, geografis, kemajuan, dan lain-lain)? Bagaimana
pula memaknai dan mengakomodasi “otonomi asli” desa?
• Bagaimana skema pembagian (penyerahan) kewenangan,
perencanaan dan keuangan kepada desa?
• Bagaimana relasi antara pemerintah nasional, provinsi,
kabupaten/kota, kecamatan dan desa yang memungkinkan
penguatan otonomi desa?
• Bagaimana posisi dan peran desa dalam skema pembangunan
nasional dan pembangunan derah yang memungkinkan desa dan
masyarakat menjadi subyek yang mandiri dan kuat?
• Apa tanggungjawab dan fungsi keberadaan pemerintah desa bagi
masyarakat desa? Bagaimana keberadaan pemerintahan desa
diperkuat sebagai basis demokrasi politik, pelayanan publik dan
kesejahteraan rakyat desa?
• Apa sumber-sumber ekonomi yang seharusnya diserahkan dan
dikembangkan sebagai penopang basis penghidupan masyarakat,
pembangunan dan kesejahteraan?
• Apa makna, prinsip dasar dan format demokrasi yang tepat di aras
desa yang memungkinkan tumbuhnya pemerintahan desa yang
kuat dan rakyat desa yang berdaulat? Apakah model demokrasi
permusyawaratan atau demokrasi perwakilan? Bagaimana pula
memperkuat partisipasi (voice, akses dan kontrol) kelompokkelompok
marginal (perempuan, kaum miskin, petani, dan lainlain)
dalam proses politik dan perencanaan pembangunan desa?
• Bagaimana posisi dan peran lembaga-lembaga kemasyarakatan
desa?
• Bagaimana skema birokrasi (perangkat) desa yang kondusif bagi
efektivitas penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik dan
pelaksanaan pembangunan desa?
C. Dasar Pemikiran Perlunya UU Desa
Pada masa Orde Baru, Indonesia mempunyai UU Pemerintahan
Desa (UU No. 5/1979) yang terpisah dari UU Pokok-pokok Pemerintahan
di Daerah (UU No. 5/1974) Meski bermasalah, UU No. 5/1979 berjalan
secara kokoh, stabil dan tahan lama, sekokoh rezim yang berkuasa waktu
itu. Di masa reformasi, UU No. 22/1999 hadir membongkar masalah yang
terkandung dalam UU No. 5/1974 dan UU No. 5/1979, sekaligus memberi
kesempatan bagi kebangkitan desa. Namun pengaturan desa diintegrasikan ke dalam undang-undang pemerintahan (UU No. 22/1999) itu. Pola yang
sama juga diteruskan oleh UU No. 32/2004. Sekarang, ketika upaya revisi
kembali UU No. 32/2004 tengah bergulir, muncul kesepakatan politik antara
pemerintah dan DPR untuk memecah UU No. 32/2004 menjadi tiga undangundang:
UU Pemerintahan Daerah, UU Pilkada dan UU Desa. Pemisahan ini
yang membuat UU Desa tersendiri adalah ide dan keputusan yang sangat
baik. Mengapa? Ada beberapa argumen pentingnya.


1. Argumen Historis

Desa-desa yang beragam di seluruh Indonesia sejak dulu merupakan
basis penghidupan masyarakat setempat, yang notabene mempunyai
otonomi dalam mengelola tatakuasa dan tatakelola atas penduduk, pranata
lokal dan sumberdaya ekonomi. Desa mengandung roh kehidupan secara
dalam, yang menciptakan keseimbangan hubungan antara manusia dengan
manusia, antara manusia dengan alam dan antara manusia dengan sang
pencipta. Semua masyarakat lokal di Indonesia, dahulu kala, mempunyai
kearifan lokal secara kuat yang mengandung roh kecukupan, keseimbangan
dan keberlanjutan, terutama dalam mengelola sumberdaya alam dan
penduduk. Masyarakat adat Atoni Meto di Nusa Tenggara Timur juga
mempunyai aturan yang kuat dalam mengelola kayu cendana. Kayu cendana
boleh ditebang kalau umurnya sudah tua dan harus ditebang dengan upacara
adat. Suku Amungme di Timika (Papua) juga mempunyai hukum adat untuk
merawat secara seimbang dan keberlanjutan terhadap S-3 (sungai, sampan
dan sagu). Sungai tidak boleh dikotori, ikan di sungai tidak boleh diambil
secara rakus, sagu tidak boleh ditebang sembarangan. Tentu masih banyak
aturan hukum adat yang mengatur masalah pemerintahan, pengelolaan
sumberdaya, hubungan sosial, dan seterusnya. Pada prinsipnya aturan
lokal itu dimaksudkan untuk menjaga keseimbangan dan keberlanjutan
hubungan antarmanusia dan hubungan antara manusia dengan alam dan
Tuhan.
Pada awalnya desa merupakan organisasi komunitas lokal yang
mempunyai batas-batas wilayah, dihuni oleh sejumlah penduduk, dan
mempunyai adat-istiadat untuk mengelola dirinya sendiri. Inilah yang
disebut dengan self-governing community. Sebutan desa sebagai kesatuan
masyarakat hukum baru dikenal pada masa kolonial Belanda. Desa pada
umumnya mempunyai pemerintahan sendiri yang dikelola secara otonom
tanpa ikatan hirarkhis-struktural dengan struktur yang lebih tinggi. Di
Sumatera Barat, misalnya, nagari adalah sebuah “republik kecil” yang
mempunyai pemerintahan sendiri secara otonom dan berbasis pada
masyarakat (self-governing community). Sebagai sebuah “republik kecil”,
nagari mempunyai perangkat pemerintahan demokratis: unsur legislatif,eksekutif, dan yudikatif. Nagari, secara antropologis, merupakan kesatuan
holistik bagi berbagai perangkat tatanan sosial-budaya. Ikatan bernagari di
Minangkabau, dulu, bukan saja primordial-konsanguinal (ikatan darah dan
kekerabatan adat) sifatnya, tetapi juga struktural fungsional dalam artian
teritorial-pemerintahan yang efektif. Karena itu, nagari mempunyai kaitan
ke atas; ke Luhak dan ke Alam, dan kaitan ke samping antara sesama nagari,
terutama adalah kaitan emosional. Sistem otonom seperti ini adalah ciri khas
masyarakat bersuku (tribal society) demi kepentingan mempertahankan
diri dan pelestarian nilai-nilai masing-masing nagari, yang fokusnya adalah
keragaman. Ikatan Luhak dan Alam adalah ikatan totemis dan kosmologis
yang mempertemukan antara nagari-nagari itu dan mengikatnya menjadi
kesatuan-kesatuan emosional spiritual. Karena itu orang Minang secara
sadar membedakan antara kesatuan-teritorial-konsanguinal dalam bentuk
republik nagari-nagari dengan kesatuan-totemis-kosmologis (Mochtar
Naim, 1990).
Nagari mungkin tidak bisa dikatakan sebagai sebuah negara modern
dalam pengertian Max Weber sebagai lembaga yang mempunyai monopoli
penggunaan sarana-sarana kekerasan secara absah. Artinya nagari
bukanlah bentuk kecil negara sebagai organisasi kekuasaan yang tersusun
secara hirarkhis-sentralistik serta ditopang oleh birokrasi yang digunakan
penguasa untuk memerintah rakyatnya. Nagari, seperti ditegaskan Mestika
Zed (1996), justru menyerupai “negara-kota” (polis) pada zaman Yunani
Kuno, dimana setiap nagari bertindak seperti republik-republik kecil
yang satu sama lain tidak mempunyai ikatan struktural dan terlepas dari
kekuasaan federal di pusat. Konon nagari yang dipimpin secara kolektif oleh
Penghulu suku bersifat otonom dan tidak tunduk pada raja di Pagaruyung,
melainkan berbasis (mewakili) kaum (warga) dan keluarga dalam nagari itu
sendiri.
Sebagai unit pemerintahan otonom, setiap nagari adalah lembaga
yang melaksanakan kekuasaan pemerintahan melalui Kerapatan Adat yang
berfungsi sekaligus sebagai badan eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Di
dalam Kerapatan Adat berkumpul para ninik mamak yang mewakili kaumnya
dan secara musyawarah mufakat melaksanakan pemilihan Wali Nagari,
melakukan peradilan atas anggotanya dan menetapkan peraturan demi
kepentingan anak Nagari. Suasana demokratis dan egaliter selalu mewarnai
hubungan pemimpin dengan masyarakat, baik di dalam menyelenggarakan
pemerintahan maupun dalam urusan hukum adat.
Menurut pemahaman sederhana dalam sistem republik kecil, unitunit
politik ada secara terus menerus tanpa menghiraukan masuk dan
keluarnya pemimpin-pemimpin tertentu. Anggota-anggota unit politik
tidak dilihat sebagai “saudara”, tetapi sebagai warga. Kepemimpinan ditandai oleh adanya pejabat resmi, para spesialis, dan dewan-dewan.
Mereka dapat mendelegasikan aspek-aspek tertentu dari tanggung jawab
kepemimpinannya kepada asosiasi, atau komite, dan mereka biasanya
mempercayai bahwa dewan orang-orang merdeka, atau dewan suku atau
dewan nagari memiliki kekuasaan tertinggi dalam memutuskan hal-hal yang
berhubungan dengan kepentingan umum. Dalam sistem republik beberapa
ketentuan diikuti, antara lain pemilihan atau rotasi pemimpin-pemimpin,
tugas-tugas pemimpin dengan jelas ditentukan; pemimpin-pemimpin yang
gagal bisa diganti dan jabatannya terbatas; dewan mempunyai kekuasaan
tertinggi; jabatan merupakan kepercayaan masyarakat dan pejabat adalah
pelayan masyarakat (Imran Manan, 1995).
Desa-desa di Jawa sebenarnya juga menyerupai “republik kecil”,
dimana pemerintahan desa dibangun atas dasar prinsip kedaulatan rakyat.
Trias politica yang diterapkan dalam negara-bangsa modern juga diterapkan
secara tradisional dalam pemerintahan desa. Desa-desa di Jawa, mengenal
Lurah (kepala desa) beserta perangkatnya sebagai badan eksekutif, Rapat
Desa (rembug desa) sebagai badan legislatif yang memegang kekuasaan
tertinggi, serta Dewan Morokaki sebagai badan yudikatif yang bertugas
dalam bidang peradilan dan terkadang memainkan peran sebagai badan
pertimbangan bagi eksekutif (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984). Proses
politik di desa ditentukan oleh rapat desa secara demokratis berdasarkan
prinsip musyawarah untuk mufakat, meskipun proses itu “elitis” karena
anggota rapat desa terbatas pada para kepala keluarga (somah) minus
pemuda dan perempuan.
Namun secara berangsur-angsur setelah masuknya negara dan modal
ke desa, otonomi, basis penghidupan dan keseimbangan hidup itu terusmenerus
mengalami kehancuran. Gagasan otonomi desa tentu akan sulit
memulihkan seratus persen sejarah desa itu. Tetapi, setidaknya otonomi
desa akan menyuntikkan kembali sejarah yang hilang dan roh kehidupan
yang bermakna bagi desa, ibarat membangkik batang tarandam, atau
menemukan kembali permata yang telah hilang meski tidak pulih seperti
sedia kala.
Sejarah desa sebenarnya tidak sebatas keindahan dan kearifan masa
lalu yang romantis itu, tetapi desa juga mempunyai kontribusi bagi revolusi
panjang yang melahirkan Indonesia. Secara historis pencapaian dan
penegakan kemerdekaan Republik Indonesia disokong oleh empat pilar:
perjuangan bersenjata di berbagai daerah nusantara melawan kolonialisme
sampai awal 1900-an, gerakan sosial dan politik sejak 1908 yang
melahirkan konsep Indonesia, perjuangan tentara dalam mempertahankan
kemerdekaan antara 1945-1949, serta sokongan rakyat desa dalam setiap
gerakan di sepanjang waktu. Keempat pilar ini tentu mempunyai kontribusi besar dalam membangun RI, sehingga masing-masing mempunyai makna
dan implikasi yang berbeda-beda. Perjuangan kerajaan-kerajaan daerah
sebelum 1908 memang bersifat lokalistik, tetapi kontribusi mereka tidak
bisa diabaikan begitu saja. Ketika kemerdekaan dicapai pada tahun 1945,
mereka dengan rela mengakui, bergabung dan menyerahkan kedaulatannya
kepada Republik Indonesia. Mereka memang tidak langsung menuntut
desentralisasi dan otonomi daerah begitu RI terbentuk, tetapi sudah
sewajibnya jika NKRI berbagi kekuasaan melalui skema desentralisasi
kepada daerah-daerah.
Para aktivis gerakan sosial dan politik tentu mempunyai kontribusi
besar terhadap pembentukan Indonesia sebagai sebuah nation-state dan
nasionalisme Indonesia. Mereka juga merupakan kekuatan diplomasi RI
di ranah internasional untuk membangun kedaulatan RI. Tentara menjadi
cikal-bakal dan benteng pertahanan untuk mempertahankan kedaulatan RI.
Sedangkan kontribusi rakyat, bagaimanapun, tidak bisa diabaikan. Ketika
tentara bergerilya di pelosok pedesaan pada masa revolusi fisik, mereka
memperoleh sumbangan fisik dan logistik yang tidak ternilai harganya oleh
rakyat desa. Meski nama-nama kecil rakyat desa tidak diukir sejarah sebagai
para pahlawan yang punya nama-nama besar, tetapi jumlah mereka yang
besar merupakan kekuatan yang dahsyat dalam setiap pergerakan. RI sudah
seharusnya meletakkan landasan kenegaraan kepada kedaulatan rakyat,
kepada rakyat kecil yang menyokong lahirnya RI. RI dibangun bukan untuk
bangsawan, pahlawan, aktivis, nasionalis maupun tentara, tetapi kepada
rakyat, yang nama-nama mereka tidak dicatat sebagai pahlawan oleh
sejarah. Dengan demikian, otonomi daerah, nasionalisme, pertahanan dan
kedaulatan rakyat merupakan pilar penting yang harus ditegakkan dalam
penyelenggaraan negara.
2. Argumen Filosofis-Konseptual
Otonomi dan demokrasi desa yang dibingkai dengan undang-undang
desa bukan sekadar perkara kelembagaan semata, melainkan mempunyai
dasar filosofis yang dalam. Kita membutuhkan bangsa yang mandiribermartabat,
butuh negara (pemerintah) yang kuat (berkapasitas dan
bertenaga) dan demokratis. Upaya penguatan otonomi daerah dan otonomi
desa menjadi bagian dari cita-cita itu, sekaligus hendak membangun
imajinasi Indonesia yang kuat dan sempurna, yang melampui (beyond) politik
sentralisme Jakarta dan lokalisme daerah. NKRI akan menjadi lebih kuat
bila ditopang oleh kedaulatan rakyat serta kemandirian lokal (daerah dan
desa), yakni pusat yang “menghargai” lokal dan lokal yang “menghormati”
pusat. Kemandirian desa akan menjadi fondasi dan roh kekuatan NKRI
dan imajinasi Indonesia itu. Jika desa selamanya marginal dan tergantung, maka justru akan menjadi beban berat pemerintah dan melumpuhkan
fondasi NKRI. Kedepan kita membutuhkan desa sebagai entitas lokal yang
bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi
dan bermartabat secara budaya.
Reformasi kebijakan dibutuhkan untuk melakukan konfrontasi
terhadap masa lalu, memperbaiki masa kini desa, dan sekaligus menatap
masa depan desa yang lebih baik. Regulasi nasional tentang desa merupakan
sebuah sasaran reformasi kebijakan. Semua pihak tidak berharap bahwa
regulasi tentang desa kedepan hanya semata merupakan buah preferensi
suara pusat dan bersifat tambal-sulam (karitatif), tetapi diharapkan hadir
sebuah regulasi baru yang lebih baik, responsif kepada desa dan lebih maju
dibandingkan dengan UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004.
Apa visi dan bagaimana arah reformasi kebijakan desa? Inilah
pertanyaan fundamental yang sebaiknya dijawab dengan suara nasional.
Sesuai dengan perspektif pembaharuan desa, regulasi baru kedepan
sebaiknya membangun visi menuju kehidupan baru desa yang mandiri,
demokratis dan sejahtera. Apa maknanya? Pertama, kemandirian desa
bukanlah kesendirian desa dalam menghidupi dirinya sendiri. Tetapi,
sebaliknya, jika desa tergantung pada instruksi dan bantuan pemerintah
supradesa, berarti bukan kemandirian. Kemandirian desa tentu tidak
berdiri di ruang yang hampa politik, tetapi juga terkait dengan dimensi
keadilan yang berada dalam konteks relasi antara desa (sebagai entitas
lokal) dengan kekuatan supradesa (pusat dan daerah) yang lebih besar.
Secara lokal-internal, kemandirian desa berarti kapasitas dan inisiatif lokal
yang kuat. Inisiatif lokal adalah gagasan, kehendak dan kemauan entitas
desa yang berbasis pada kearifan lokal, komunalisme dan modal sosial
(kepemimpinan, jaringan dan solidaritas sosial). Dengan demikian, inisiatif
lokal yang kuat merupakan fondasi lokal bagi kemandirian desa.
Tetapi inisiatif lokal ini tidak bakal tumbuh dengan baik jika tidak
ada ruang yang memungkinkan (enabling) untuk tumbuh, antara lain
karena regulasi yang tidak responsif. Regulasi yang mengandung banyak
instruksi dan intervensi jelas akan menumpulkan inisiatif lokal. Karena
itu kemandirian desa membutuhkan kombinasi dua hal: inisiatif lokal
dari bawah dan desentralisasi dari atas. Desentralisasi adalah pengakuan
(rekognisi) negara terhadap keberadaan entitas desa dan termasuk
organisasi masyarakat adat, yang kemudian dilanjutkan dengan penyerahan
hak, kekuasaan, kewenangan, sumberdaya dan tanggungjawab kepada desa.
Secara kelembagaan desentralisasi desa berarti sebagai bentuk transfer
kewenangan, perencanaan dan keuangan dari pemerintah supradesa
kepada desa. Kewenangan memungkinkan desa mempunyai kesempatan
dan tanggungjawab mengatur rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat setempat, yang sekaligus akan menjadi bingkai bagi desa
untuk membuat perencanaan lokal. Perencanaan yang didesentralisasikan
(decentralized planning) akan memberikan keleluasaan dan kesempatan bagi
desa untuk menggali inisiatif lokal (gagasan, kehendak dan kemauan lokal),
yang kemudian dilembagakan menjadi kebijakan, program dan kegiatan
dalam bidang pemerintahan dan pembangunan desa. Tentu perencanaan
desa itu mengacu pada kewenangan bidang-bidang pemerintahan dan
pembangunan yang telah didesentralisasikan secara proporsional kepada
desa. Desentralisasi keuangan dari supradesa ke desa, yang belakangan
populer disebut Alokasi Dana Desa (ADD), merupakan bentuk responsivitas
pemerintah kepada desa, yang kemudian akan digunakan bagi desa untuk
membiayai kewenangan dan perencanaan desa. No mandate without funding,
merupakan sebuah prinsip dasar dalam desentralisasi. Pemberian instruksi
dan banyak tugas dari pemerintah kepada desa tanpa disertai dengan uang
berarti hanya menempatkan desa sebagai pesuruh pemerintah atau hanya
distribusi beban kepada desa.
Kemandirian itu sama dengan otonomi desa. Gagasan otonomi desa
sebenarnya mempunyai relevansi (tujuan dan manfaat) sebagai berikut:
• Memperkuat kemandirian desa sebagai basis kemandirian NKRI.
• Memperkuat posisi desa sebagai subyek pembangunan;
• Mendekatkan perencanaan pembangunan ke masyarakat;
• Memperbaiki pelayanan publik dan pemerataan pembangunan;
• Menciptakan efisiensi pembiayaan pembangunan yang sesuai
dengan kebutuhan lokal;
• Menggairahkan ekonomi lokal dan penghidupan masyarakat
desa;
• Memberikan kepercayaan, tanggungjawab dan tantangan bagi
desa untuk membangkitkan prakarsa dan potensi desa;
• Menempa kapasitas desa dalam mengelola pemerintahan dan
pembangunan;
• Membuka arena pembelajaran yang sangat berharga bagi
pemerintah desa, lembaga-lembaga desa dan masyarakat.
• Merangsang tumbuhnya partisipasi masyarakat lokal.
Kedua, demokrasi adalah nilai dan sistem yang memberi bingkai tata
pemerintahan desa. Secara konseptual demokrasi mengandung sejumlah
prinsip dasar: representasi, transparansi, akuntabilitas, responsivitas dan
partisipasi, yang semua prinsip ini menjadi fondasi dasar bagi pengelolaan
kebijakan, perencanaan desa, pengelolaan keuangan desa dan pelayanan
publik. Kalau prinsip-prinsip dasar ini tidak ada di desa, maka akan
muncul “penguasa tunggal” yang otokratis, serta kebijakan dan keuangan
desa akan berjalan apa adanya secara rutin, atau malah bisa terjadi kasus – kasus bermasalah yang merugikan rakyat desa. Sudah banyak contoh
membuktikan bahwa kepala desa bermasalah dan akhirnya digulingkan
oleh rakyatnya sendiri karena tidak ada demokrasi di desa. Demokrasi desa
bakal membuka ruang bagi rakyat untuk menyampaikan aspirasinya kepada
pemerintah desa maupun pemerintah yang lebih tinggi. Aspirasi adalah
fondasi kedaulatan rakyat yang sudah lama diamanatkan dalam konstitusi.
Demokrasi juga menjadi arena untuk mendidik mental dan kepribadian
rakyat agar mereka lebih mampu, mandiri, militan dan mempunyai kesadaran
kritis tentang pengelolaan barang-barang publik yang mempengaruhi hidup
mereka. Pendidikan dan pembelajaran ini penting, mengingat masyarakat
cenderung pragmatis secara ekonomi dan konservatif secara politik, akibat
dari pendidikan politik yang kurang sehat dan pola pembangunan yang
mengutamakan orientasi material.
Ketiga, isu kesejahteraan mencakup dua komponen besar, yakni
penyediaan layanan dasar (pangan, papan, pendidikan dan kesehatan)
dan pengembangan ekonomi desa yang berbasis pada potensi lokal.
Kemandirian dan demokrasi desa merupakan alat dan peta jalan untuk
mencapai kesejahteraan rakyat desa. Desentralisasi memungkinkan alokasi
sumberdaya kepada desa, dan demokrasi memungkinkan pengelolaan
sumberdaya desa berpihak pada rakyat desa. Hak desa untuk mengelola
sumberdaya alam, misalnya, merupakan modal yang sangat berharga
bagi ekonomi rakyat desa. Demikian juga dengan alokasi dana desa yang
lebih besar akan sangat bermanfaat untuk menopang fungsi desa dalam
penyediaan layanan dasar warga desa. Namun, kesejahteraan rakyat desa
yang lebih optimal tentu tidak mungkin mampu dicakup oleh pemerintah
desa semata, karena itu dibutuhkan juga kebijakan pemerintah supradesa
yang responsif dan partisipatif, yang berorientasi pada perbaikan pelayanan
dasar dan pengembangan ekonomi lokal.
3. Argumen Yuridis
Sejumlah isu yang terkandung dalam UUD 1945 tentu membutuhkan
penjabaran lebih lanjut dalam bentuk undang-undang. Termasuk pasal
18 yang mengatur keberadaan daerah dan kecil. Pasal 18 itu berbunyi:
Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk
susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan
memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem
pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang
bersifat istimewa. Desa sebenarnya termasuk daerah-daerah kecil yang
mempunyai hak-hak asal-usul dan bersifat istimewa. Dalam penjelasan
juga ditegaskan: “Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah provinsi dan
daerah provinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil’. Ini berarti bahwa daerah yang lebih kecil mencakup kabupaten/kota dan desa, atau
setidaknya undang-undang juga harus memberi kedudukan yang tepat
keberadaan desa yang telah ada jauh sebelum NKRI lahir, dan desa pada
masa kolonial juga telah diatur tersendiri.
Selanjutnya penjelasan Pasal 18 juga menambahkan: Dalam teritori
Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landchappen
dan volksgetneenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di
Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerahdaerah
itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap
sebagai daerah yang bersifat istimewa. Kalimat ini menegaskan bahwa
NKRI harus mengakui keberadaan desa-desa di Indonesia yang bersifat
beragam. Konsep zelfbesturende landchappen identik dengan desa otonom
(local self government) atau disebut desa praja yang kemudian dikenal
dalam UU No. 19/1965, yakni desa sebagai kesatuan masyarakat hukum
yang berhak dan berwenang mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri. Sedangkan konsep volksgetneenschappen identik dengan kesatuan
masyarakat hukum adat atau menurut orang Bali disebut dengan “desa adat”
atau self governing community. Zelfbesturende landchappen akan mengikuti
azas desentralisasi (pemberian) dan volksgetneenschappen akan mengikuti
azas rekognisi/pengakuan (meski azas ini tidak dikenal dalam semesta teori
desentralisasi).
Namun keragaman dan pembedaan zelfbesturende landchappen
(desa otonom) dan volksgetneenschappen (desa adat) itu lama kelamaan
menghilang, apalagi di zaman Orde Baru UU No. 5/1979 melakukan
penyeragaman dengan model desa administratif, yang bukan desa otonom
dan bukan desa adat. Lebih memprihatinkan lagi, UUD 1945 Amandemen
Kedua malah menghilangkan istilah desa. Pasal 18 ayat 1 menegasakan:
“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan
daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi,
kabupaten dan kota mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan
undang-undang”. Juga pasal 18B ayat 2 menegaskan: Negara mengakui dan
menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak
tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan
masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur
dalam undang-undang”.
Meskipun istilah desa hilang dalam UUD 1945 amandemen ke-2, tetapi
klausul “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat
hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya…” berarti mengharuskan
negara melakukan rekognisi terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat
hukum adat, yang di dalamnya mencakup desa, nagari, mukim, huta, sosor,
kampung, marga, negeri, parangiu, pakraman, lembang dan seterusnya. UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 telah memberikan pengakuan itu dan
secara nasional melakukan penyebutan desa (atau dengan nama lainnya).
Pengakuan tentu diberikan kepada eksistensi desa (atau nama lain) beserta
hak-hak tradisionalnya, yang dalam UU disebut sebagai hak asal-usul.
Kebijakan yang sama juga terlihat misalnya dalam UU No. 11/2006 tentang
Pemerintahan Aceh yang mengakui kembali keberadaan mukim (berada
di tengah kecamatan dan desa/gampong), yang selama Orde Baru mukim
dihilangkan dari struktur hirarkhis dan hanya menempatkan gampong
sebagai desa.
Namun UU No. 22/1999 maupun UU No. 32/2004 menempatkan
desa hanya sebagai bagian (subsistem) pemerintahan kabupaten/kota,
sehingga muncul disain kelembagaan dan kesan “otonomi dalam otonomi”.
Penyerahan urusan/kewenangan dari kabupaten/kota kepada desa
sebenarnya tidak dikenal dalam semesta teori desentralisasi. Karena itu jika
UU Desa disusun terpisah dari UU Pemda, hal ini akan semakin mempertegas
pesan dan makna Pasal 18 UUD 1945, sekaligus akan semakin memperjelas
posisi (kedudukan) dan kewenangan desa atau memperjelas makna dan
disain otonomi desa, yang sebenarnya selama ini sangat kabur.
Menurut teori desentralisasi, desa maupun daerah sebenarnya
merupakan bagian dari local government, yang secara normatif bisa disusun
dalam satu undang-undang. Di Filipina, misalnya, Local Government Code
of 1991, merupakan undang-undang yang mencakup seluruh komponen
dan level pemerintahan daerah. Berdasarkan teori desentralisasi, local
government jelas mencakup provinsi, kota dan desa (barangay). Di Indonesia,
secara normatif-hukum, tidak mengenal istilah pemerintahan lokal, tetapi
pemerintahan daerah. Istilah daerah sendiri hanya menunjuk pada provinsi
dan kabupaten/kota, tidak mencakup desa. Desa mempunyai makna dan
identitas yang terpisah dari daerah. Desa tidak bisa dilihat dari perspektif
desentralisasi semata, melainkan juga dengan perspektif rekognisi. Karena
itu undang-undang desa akan semakin memperjelas pembedaan antara
daerah dengan desa tersebut.
4. Argumen Sosiologis
Awalnya desa berupa pemukiman penduduk yang mempunyai ikatan
genealogis. Karena pertumbuhan populasi, pemukiman yang sederhana
itu tumbuh menjadi komunitas yang lebih besar dalam jangkauan wilayah
yang lebih luas. Dalam konteks ini desa menjadi sebuah ikatan masyarakat
“patembayan” yang mempunyai ikatan sosial secara komunal, nilai-nilai
budaya, lahan tanah sebagai sumber produksi, berikutnya mempunyai
tata kuasa dan sistem pemerintahan untuk mengatur relasi sosial dan
sistem ekonomi (produksi dan distribusi). Sebagaimana umumnya suatu sistem sosial, desa sebagai sebuah entitas masyarakat pinggiran (semenjak
kemunculan supra-desa), juga memiliki struktur kepemimpinan tersendiri.
Pada masa-masa tertentu struktur kepemimpinan atau sistem pemerintahan
masyarakat desa merupakan sistem yang mandiri, dan merupakan cerminan
murni dari akar-akar ideologi dan kebudayaan di desa tersebut. Namun, pada
masa berikutnya, khususnya semenjak munculnya kerajaan-kerajaan besar,
pemerintah desa merupakan unit pemerintahan yang digunakan untuk
memperkuat supra-struktur. Di satu sisi pemerintahan desa menjadi alat
untuk menyampaikan dan menanamkan berbagai ideologi supra-struktur,
dan di sisi lain menjadi alat untuk mengkonsolidir penopang ekonomi.
Seperti telah disebutkan di atas, dalam kasus Indonesia pada masa kolonial,
daerah pedesaan merupakan pemasok utama rempah-rempah untuk
diakumulasikan di berbagai kota pelabuhan dan kemudian diperdagangkan
dalam pasar internasional.
Sejarah pedesaan memang identik dengan penguasaan tanah,
begitu juga dengan sejarah pemerintahan masyarakat desa. Mosca (1939)
mencatat bahwa pada masa-masa awal ketika suku-suku bangsa di Barat
mulai bercocok tanam, mereka terbagi menjadi dua golongan. Yang pertama
golongan yang bercocok tanam, dan yang kedua tetap berburu sambil menjaga
wilayah mereka dari serbuan suku-suku lain. Dalam pekembangannya, dari
persekutuan antara kepala suku dengan mereka yang menjaga wilayah
timbullah raja-raja, bangsawan yang lambat laun memiliki dan menguasai
tanah. Keberadaan desa sebagai wilayah yang mandiri berakhir seiring
dengan adanya supra-desa. Supra-desa itu sendiri muncul berdasarkan dua
proses. Pertama, akibat perkembangan internal, di mana kepala suku dan
para tokoh masyarakat bertransformasi menjadi raja dan kaum bangsawan
yang berkuasa atas tanah. Kedua, akibat penaklukan dan penguasaan yang
dilakukan oleh suku bangsa atau kelompok lain.
Di Indonesia, kepemilikan atas tanah dimulai pada masa ketika
suku-suku bangsa masih mengembara. Mereka mengembara sampai
suatu daerah tertentu, kemudian menetap. Tanah tersebut kemudian
mereka anggap sebagai tanah warisan nenek moyang. Di berbagai daerah
di Indonesia, tanah tersebut memiliki sebutan yang beragam, ada istilah
Patuanan (Ambon), Panyampeto, Pewatasan (Kalimantan), Wewengkon
(Jawa), Prabumian (Bali), Tatabuan (Bolaan Mangondow), Limpo (Sulsel),
Hak Ulayat (Minangkabau), dan sebagainya. Masyarakat desa menganggap
daerah tersebut sebagai ajang hidup yang akan selalu mereka pertahankan
dari suku atau kelompok lain.
Van Vollenhoven yang melakukan kajian di Indonesia menyatakan
bahwa hak penguasaan tanah adat tersebut pada awalnya bersifat religius
dan tidak terdapat dalam hukum barat. Lebih lanjut, hak ini kemudian disebut sebagai hak ulayat atau hak menguasai. Adapun hak ulayat tersebut
memiliki ketentuan sebagai berikut:
1. Masyarakat hukum dapat mengambil tanah liar yang dalam
wilayahnya untuk dibuka, membangun kampung, mengumpulkan
hasil hutan atau berburu.
2. Orang asing yang bukan anggota masyarakat hukum/suku, hanya
bisa melakukan hal tersebut setelah mendapatkan ijin.
3. Orang asing bukan anggota suku harus membayar rekognisi untuk
dapat mengambil manfaat tanah, sedangkan anggota sendiri tidak
harus membayar.
4. Masyarakat hukum bertanggung jawab atas delik yang terjadi di
wilayahnya, yang tidak diketahui siapa pelakunya.
5. Hak ulayat tidak dapat dilepaskan selamanya.
6. Masyarakat hukum (kepala suku) masih punya campur tangan
terhadap tanah di wilayahnya meskipun tanah sudah diolah.
Misalkan dalam kasus jual-beli tanah dan sebagainya, kepala
masyarakat hukum masih ikut campur tangan sebagai saksi.
Dalam perspektif ini dijelaskan bahwa sebuah pemukiman pedesaan
mulai terbentuk setelah terjadi pembukaan lahan secara kolektif, baik untuk
tempat tinggal maupun untuk pertanian. Tanah yang telah dibuka secara
kolektif oleh kelompok sosial tersebut sebagian diberikan kepada mereka
yang telah ikut membukanya, sebagian lagi digunakan untuk keperluan
kelompok, serta sebagian untuk imbalan jasa bagi pengurusnya. Adapun
status kepemilikan dari anggota kelompok atas tanah adat terdiri dari hak
pakai serta hak milik. Dalam hak pakai, anggota adat yang menempati atau
mengolah tanah hanya diperkenankan untuk meminjam dari masyarakat
adat.
Tanah dengan status hak pakai akan berpindah tangan ketika terjadi
pembagian kembali yang dilakukan secara berkala. Pembagian kembali
dilakukan atas pertimbangan adanya pengguna tanah yang berkelakuan
kurang terpuji, bertambahnya jumlah keluarga, atau meninggalnya pengguna
tanah. Lain halnya dengan tanah yang berstatus hak milik, dalam kasus
ini pemegang hak tanah diperkenankan untuk memindahtangankan atau
menjual, dengan catatan bahwa hal itu harus dilakukan di depan umum, dan
disahkan oleh pemimpin adat.
Namun terlepas dari perbedaan status kepemilikan atas tanah
tersebut, yang pasti bahwa kepemilikan atas tanah itu yang telah mendorong
keberadaan suatu aparatur desa untuk menjaga, mengatur dan mengontrol
tanah yang menjadi ajang hidup mereka. Aparatur tersebut pada awalnya
hanya berupa perseorangan. Namun seiring perkembangan sosial yang
semakin komplek, mulai dibentuk petugas-petugas yang membantu
mengurus persoalan sosial tersebut.

Pertumbuhan populasi, perkembangan kebutuhan manusia, serta
perkembangan produksi telah mendorong masyararakat suku mulai
memperluas ajang hidupnya, hingga mereka melakukan kontak dengan
kelompok lain. Kontak ini kemudian diikuti dengan penyatuan melalui
pertukaran produk, atau penaklukan. Namun terlepas yang terjadi adalah
penyatuan melalui pertukaran produk atau penaklukan, perkembangan
selanjutnya menunjukkan bahwa mulai terjadi pengkonsentrasian
kekuasaan. Pengkonsentrasian kekuasaan ini lah yang menjadi awal dari
munculnya supra-desa, atau awal dari munculnya pemilahan desa-kota, dan
sekaligus menjadi masa awal kemunculan kerajaan.
Pada fase ini desa-desa adat harus mulai membagi tanah ulayat
mereka dengan supra-desa yang berkuasa. Kemudian, muncul sistem yang
dinamakan apanage. Dalam hal ini pemilik tanah tidak secara langsung
menggarap tanahnya, melainkan dengan mempekerjakan orang lain. Dalam
kasus Jawa, raja yang berkuasa menyerahkan pengelolaan tanah kepada
seorang bekel. Dalam pembagian hasilnya, seorang bekel memperoleh 1/5
bagian dari hasil tanah, 2/5 u ntuk pemegang apanage (raja atau kerabat,
dan bangsawan lainnya), serta 2/5 sisanya untuk petani penggarap tanah
tersebut. Munculnya pemerintah kerajaan secara otomatis telah membentuk
hirarkhi yang lebih kompleks dibandingkan birokrasi tradisional dalam
masyarakat desa adat sebelumnya. Dalam kenyataannya, hirarkhi tersebut
semakin menguat bukan sebatas pembagian tugas atau wewenang untuk
menjaga ajang hidup seperti disebutkan di atas, namun juga menjadi
pembagian kekuasaan atau dalam bahasa James Scott disebut sebagai
patron-client relationship.
Otonomi desa semakin hilang bersamaan dengan negaranisasi dan
kapitalisasi yang masuk ke ranah desa, bersama dengan pembangunan yang
berorientasi pada pertumbuhan dan bias kota. Desa betul-betul marginal
dalam semesta pembangunan, dan juga selalu menjadi obyek proyek-proyek
pembangunan. Sumberdaya ekonomi yang tumbuh di kawasan desa diambil
oleh negara dan pemilik kapital untuk membangun kota dan memperkaya
kaum borjuis, sehingga desa kehabisan sumberdaya dan menimbulkan arus
urbanisasi penduduk desa ke kota. Desa sebenarnya merupakan entitas dan
sekaligus basis penghidupan sebagian besar rakyat Indonesia, mengingat
lebih dari 60% penduduk Indonesia tinggal di desa. Tetapi selama ini
kebijakan pembangunan dan desentralisasi tidak secara serius berpihak
dan responsif terhadap desa, sehingga yang terjadi desa hanya menjadi
obyek pengaturan dan proyek dari supra desa, yang membuat masalah
ketidakadilan, kemiskinan maupun keterbelakangan senantiasa melekat
pada desa.

Karena itu, ide dan pengaturan otonomi desa kedepan sebenarnya
dimaksudkan untuk memperbaiki kerusakan-kerusakan sosial, budaya
ekonomi dan politik desa. Otonomi desa hendak memulihkan basis
penghidupan masyarakat desa, dan secara sosiologis hendak memperkuat
desa sebagai entitas masyarakat paguyuban yang kuat dan mandiri,
mengingat transformasi desa dari patembayan menjadi paguyuban tidak
berjalan secara alamiah sering dengan perubahan zaman, akibat dari
interupsi negara (struktur kekuasaan yang lebih besar) yang menerapkan
otoritarianisme, sentralisasi dan regimentasi atas desa. Semua ini merusak
entitas sosial, budaya, ekonomi dan politik desa.
5. Argumen Psikopolitik
Sejak pasca kemerdekaan sebenarnya Indonesia telah berupaya
untuk menentukan posisi dan format desa yang tepat sesuai dengan konteks
keragaman lokal. Perdebatan terus berlangsung mengawali penyusunan
UU, tetapi sulit membangun kesepakatan politik. UU No. 19/1965 tentang
desapraja sebenarnya merupakan puncak komitmen dan kesepakatan
politik yang mendudukkan desa sebagai daerah otonom tingkat III. Tetapi
karena perubahan paradigma politik dari Orde Lama ke Orde Baru, UU
tersebut tidak berlaku dan diberangus oleh Orde Baru.
Selama puluhan tahun pencarian tentang posisi dan format desa betulbetul
mengalami kesulitan yang serius, apalagi sikap politik pemerintah
tidak jelas terhadap desa. Mendiang Prof. Selo Soemardjan (1992) selalu
menyoroti betapa sulitnya menempatkan posisi dan format desa. Demikian
tuturnya:
Mengenai pembentukan daerah-daerah administratif pada umumnya
tidak dijumpai masalah-masalah yang berarti, baik secara hukum
maupun politis. Sebaliknya menghadapi desa, negeri, marga dan
sebagainya yang diakui sebagai daerah istimewa tampaknya ada
berbagai pendapat yang berbeda-beda yang sampai sekarang
belum dapat disatukan dengan tuntas. Perbedan pendapat itu
mengakibatkan keragu-raguan pemerintah untuk memilih antara
sistem desentralisasi dua tingkat, yaitu dengan daerah otonomi
tingkat I dan tingkat II saja dan sistem tiga tingkat dimana di bawah
tingkat II ditambah tingkat III.
Di tengah-tengah kesulitan itu, Orde Baru memang mengambil sikap
politik yang tegas, yakni menghapuskan kesatuan masyarakat hukum adat
dan membentuk desa administratif yang seragam di seluruh Indonesia.
Meski sikap politiknya tegas, namun tidak legitimate, justeru merusak desa
dan sangat bertentangan dengan UUD 1945. Di era reformasi, perdebatan posisi dan format desa muncul kembali, tetapi juga menemukan
kembali kesulitan dan miskinnya komitmen politik pada desa. Dalam
konteks ini, desa secara politik menjadi mengambang lagi dan menempati
posisi pinggiran dalam semesta desentralisasi. Semua ini tercermin dalam
amandemen UUD 1945, UU No. 22/2999 dan UU No. 32/2004. Pengakuan
(rekognisi) terhadap kesatuan masyarakat hukum juga tidak jelas
formatnya.
Secara psikopolitik, desa tetap akan marginal dan menjadi isu yang
diremehkan ketika pengaturannya ditempatkan pada posisi subordinat dan
subsistem pengaturan pemerintahan daerah. Desa mempunyai konteks
sejarah, sosiologis, politik dan hukum yang berbeda dengan daerah. Karena
itu penyusunan UU Desa tersendiri sebenarnya hendak mengeluarkan desa
dari posisi subordinat, subsistem dan marginal dalam pemerintahan daerah,
sekaligus hendak mengangkat desa pada posisi subyek yang terhormat
dalam semesta desentralisasi di Indonesia. Upaya ini juga dimaksudkan
untuk menggugah sikap dan komitmen politik yang lebih maju dan berpihak
kepada desa, sehingga bisa menjadi fondasi politik bagi proses transformasi
menuju desa yang mandiri, demokratis dan sejahtera di masa depan.
D. Tujuan dan Sasaran Pengaturan
Penulisan naskah akademik ini dimaksudkan untuk memberikan
justifikasi akademik (historis, filosofis, konseptual, sosiologis, politik dan
yuridis) atas penyusunan RUU Desa. Tujuan besarnya adalah memberikan
sikap-komitmen politik baru dan arah kebijakan yang betul-betul berpihak
pada upaya pencapaian desa yang mandiri, demokratis dan sejahtera,
yang semua ini menjadi fondasi lokal atas terbangunnya NKRI yang kuat,
demokratis dan desentralistik.
Adapun sasaran pengaturan yang dikemukakan dalam naskah
akademik ini mencakup: (a) memberikan kejelasan dan kebenaran atas
otonomi desa (kedudukan, format, kewenangan, dan fungsi desa) di tengahtengah
keragaman dana keunikan lokal (b) membentuk kembali format
demokrasi dalam susunan dan tata pemerintahan desa; (c) memberikan aspek
teknokratis dalam susunan dan fungsi perangkat desa tanpa mengabaikan
konteks lokal; (d) menyusun disain institusional atas perencanaan dan
keuangan desa; (e) menegaskan kembali tentang sumber-sumber ekonomi
dan pembangunan desa; dan (f) memperjelas skema hubungan kerjasama
antar desa serta antara desa dengan kecamatan.

E. Metode dan Pendekatan Penulisan
Naskah akademik ini tidak mencakup semua isu yang terkandung
dalam pengaturan dan implementasi pemerintahan desa, melainkan akan
menyajikan deskripsi isu-isu tematik yang krusial. Ada enam isu tematik
yang memiliki relevansi konseptual-akademik, empirik dan yuridis. Keenam
isu tematik itu adalah:

(1) Kedudukan, format dan kewenangan desa;

(2)Demokrasi dan tata pemerintahan desa;

(3) Birokrasi desa dan pelayanan
publik;

(4) Perencanaan dan keuangan desa;

(5) Ekonomi dan pembangunan
desa; dan

(6) Kerjasama antardesa dan hubungan desa dengan supradesa.
Secara konseptual, keenam isu tematik itu relevan dengan semesta
pembicaraan tentang desa, yang mencakup domain internal desa dan
domain eksternal. Domain internal mencakup tentang tata pemerintahan
desa (institusi, mekanisme dan relasi internal), perangkat desa, pengelolaan
perencanaan berskala lokal dan juga politik anggaran desa (APBDesa). Secara
konseptual domain internal tata pemerintahan desa itu membutuhkan
bingkai demokrasi dan teknokrasi. Domain eksternal berkaitan dengan
posisi desa serta relasi desa dengan supradesa, yang kemudian akan
berimplikasi terhadap domain internal desa. Kedudukan, format, hak dan
kewenangan merupakan isu-isu utama dalam domain eksternal desa, yang
kesemuanya akan berimplikasi terhadap perencanaan dan keuangan desa.
Jika domain internal membutuhkan bingkai demokrasi dan teknokrasi,
maka domain eksternal desa membutuhkan bingkai desentralisasi. Dengan
kalimat lain, desentralisasi akan membuat kemandirian desa, demokrasi
akan membuat kedaulatan rakyat desa, dan teknokrasi akan membuat
kinerja penyelenggaraan pemerintahan desa dan pelayanan publik menjadi
lebih efisien dan efektif.
Secara empirik, keenam isu tematik itu menjadi wacana, tuntutan
dan bahkan masalah yang hadir setiap hari. Karena visi, komitmen dan
disain kelembagaan tentang kemandirian desa tidak jelas, maka komponenkomponen
desa selalu menuntut desentralisasi dan otonomi yang lebih
besar dan lebih jelas kepada pemerintah. Kejelasan tentang pembagian
kewenangan, sumberdaya dan tanggungjawab selalu menjadi medan tarikmenarik
antara desa dan supradesa. Di aras desa, demokrasi merupakan
sebuah isu yang populer bagi rakyat desa. Tanpa harus mengatakan
demokrasi, sejumlah isu yang terkandung dalam demokrasi (transparansi,
partisipasi dan akuntabilitas) menjadi menu kebutuhan dan tuntutan seharihari
dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan
desa. Di sisi lain, perangkat desa dan pelayanan publik selalu menjadi
sebuah isu dan masalah yang sangat dekat bagi rakyat, bahkan menjadi
bahan pergunjingan ketika muncul masalah-masalah yang krusial. Kinerja
perangkat desa yang buruk jelas menimbulkan kekecewaan masyarakat, sehingga beberapa tahun lalu muncul tuntutan di berbagai daerah agar
perangkat desa dipilih langsung oleh rakyat. Rendahnya remunerasi dan
kesejahteraan perangkat desa merupakan masalah abadi yang harus
dihadapi oleh seluruh perangkat desa di seluruh Indonesia. Belakangan
kebijakan nasional untuk men-Sekdes-kan PNS atau mem-PNS-kan Sekdes
menimbulkan masalah yang serius dan gejolak sosial di aras desa.
Kajian enam isu tematik, meski tidak sama persis, sebenarnya
mempunyai relevansi secara yuridis dengan kerangka regulasi. Jika kita
melihat UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005 terdapat sejumlah isu baku
(default) yang kemudian dijadikan sebagai rancangan bab untuk mengatur
desa, yakni mencakup: ketentuan umum yang mencakup pengertian dan
prinsip-prinsip dasar; pembentukan dan perubahan status desa; kewenangan
desa; penyelenggara pemerintahan desa (yang mencakup kepala desa, Badan
Pemusyawaratan Desa; dan perangkat desa); peraturan desa; perencanaan
pembangunan desa; keuangan desa; lembaga kemasyarakatan, kerjasama
antardesa; serta pembinaan dan pengawasan. Dimana titik-titik relevansi
naskah akademik dengan kerangka regulasi? Pertama, sejumlah prinsip
dasar (desentralisasi, subsidiarity, keragaman, demokrasi, partisipasi,
pemberdayaan, teknokrasi, kesejahteraan, dan sebagainya) akan memberi
makna yang lebih dalam bagi ketentuan umum. Kedua, desentralisasi
merupakan prinsip dasar dan bingkai kelembagaan bagi relasi antara desa
dan supradesa maupun otonomi desa, yang di dalamnya akan mempertegas
tentang kedudukan, format, kewenangan, fungsi, perencanaan dan keuangan
desa. Ketiga, demokrasi merupakan prinsip dasar dan bingkai kelembagaan
bagi penyelenggaraan (termasuk penyelenggara) tata pemerintahan desa.
Posisi kepala desa, pemilihan kepala desa, akuntabilitas kepala desa,
keberadaan institusi representasi, dan partisipasi masyarakat dibingkai
dengan demokrasi. Keempat, teknokrasi merupakan prinsip dasar dan
bingkai kelembagaan bagi pengelolaan perangkat desa dan pelayanan publik.
Kelima, relasi antara desa dengan supradesa perlu dipertajam, khsusnya
mencakup aspek posisi kecamatan dan akses desa, agar tema pembinaan
dan pengawasan dalam regulasi tidak bias top down.
Penulisan naskah akademik ini sebenarnya menempuh proses dan
rute yang panjang, meski secara administratif proyek kajian dan penulisan
baru berlangsung selama lima bulan terakhir, sejak Januari 2007. Proses
dan rute yang panjang telah ditempuh oleh FPPD sejak 1999, ketika
institusi ini masih bernama Forum Pengembangan Partisipasi Masyarakat
(FPPM). Sejak 1999, FPPM/FPPD telah bergelut dengan desa malui proses
kajian, membangun jaringan, pembelajaran multipihak, pertukaran
pengalaman, mengumpulkan aspirasi dari bawah, dan menyemai wacanapemikiran.
Semua ini memungkinkan FPPD mengakumulasi pengetahuan dan pengalaman yang sangat berguna sebagai capital untuk memperkaya
pemikiran, mendorong gerakan lokal dan advokasi reformasi kebijakan.
Akumulasi semua itu juga dituangkan oleh FPPD dalam naskah kebijakan
ini.
Naskah kebijakan ini disiapkan oleh Tim FPPD yang terdiri dari:
Haryo Habirono, Sutoro Eko, Bambang Hudayana, Rossana Dewi, Arie Sujito,
AA GN Ari Dwipayana dan Widyo Hari. Langkah awal yang ditempuh Tim
adalah menyiapkan kerangka studi, yang mencakup isu-isu utama, kisi-kisi
pertanyaan, perspektif dan kerangka penulisan. Tim menyusun naskah
secara bertahap melalui berbagai kegiatan mulai dari studi lapangan dan
literatur hingga Focus Group Discussion (FGD) terbatas yaitu di kalangan
anggota Tim FPPD plus beberapa narasumber lain, maupun FGD Terbuka
yang mengundang lebih banyak narasumber dari berbagai stakeholder yang
lebih majemuk.
Studi lapangan banyak dilakukan oleh anggota Tim FPPD karena
pada dasarnya, seluruh anggota Tim FPPD adalah aktivis NGO yang banyak
berinteraksi dengan masyarakat desa dan menggeluti persoalan-persoalan
kepemerintahan desa (village governance). Sebagai aktivis NGO, para
anggota Tim FPPD juga banyak melakukan kunjungan lapangan untuk
berbagai kegiatan seperti penelitian, memfasilitasi pelatihan untuk BPD
dan perangkat desa serta pendampingan-pendampingan langsung pada
masyarakat desa di berbagai wilayah di seluruh Indonesia. Kegiatan studi
lapangan ini dilakukan jauh sebelum rencana penyusunan RUU Desa akan
dilakukan yaitu sebelum UU No.22/1999 diberlakukan. Sementara itu studi
literatur juga dilakukan oleh Tim FPPD karena sebagian besar anggota
Tim FPPD adalah pengajar (dosen) pada berbagai perguruan tinggi di
Yogyakarta. Bahkan, seluruh anggota Tim FPPD adalah juga penulis yang
telah memproduksi berbagai buku dan makalah tentang village governance.
Secara khusus untuk menghasilkan Policy Paper Draft ini, Tim
FPPD menyelenggarakan serangkaian Focus Group Discussion (FGD)
guna mempertajam ke-enam topik yang dikembangkan. Sejauh ini, FGD
untuk penajaman enam topik yang dikembangkan masih bersifat terbatas
meskipun telah mengundang berbagai narasumber dari berbagai perguruan
tinggi lain dan juga Depdagri c.q. Direktorat Jenderal PMD. Lebih jauh,
untuk menyempurnakan lagi konsep-konsep yang sedang dikembangkan
ini, Tim FPPD mengundang lebih banyak stakeholder untuk mengkritisi
dan mendiskusikan melalui FGD Terbuka dan kemudian diteruskan dengan
penulisan naskah akademik.

BAB 2
TEORI DAN ANALISIS FAKTA

Bab 1 telah memberikan sejumlah argumen tentang relevansi UU Desa.
Bab 2 ini hendak melakukan analisis kontekstual atas fakta-fakta empirik
kehidupan desa, baik secara internal maupun eksternal, agar menjadi
basis argumen sosiologis dan ekonomi-politik yang lebih dalam bagi RUU
Desa. Konteks empirik di aras desa tentu sangat dipengaruhi oleh struktur
sosial, formasi negara, formasi kapitalisme dan pengaturan negara terhadap
desa. Agar paralel dengan kerangka pendekatan yang telah tertuang dalam
bab sebelumnya, analisis dalam bab ini akan menyajikan enam isu utama:
otonomi desa; demokrasi desa, perangkat desa, perencanaan dan keuangan
desa, ekonomi dan pembangunan; serta hubungan antardesa dan antara
desa dengan supradesa.
A. Otonomi Desa
Sejarah desa selama zaman (prakolonial, kolonial, pasca kemerdekaan,
Orde Baru dan era reformasi) adalah sejarah penaklukan dan peminggiran
desa, ketika hadir struktur supradesa yang lebih besar. Karya monumental
Denys Lombard (1996) menggambarkan secara gamblang bagaimana
kerajaan-kerajaan konsentris di zaman prakolonial melakukan penundukkan
dan penaklukan terhadap desa-desa di bumi Jawa, yang waktu itu masih
disebut sima. Karya Frans Husken (1998) memberikan kisah berkelanjutan
tentang kapitalisasi, eksploitasi dan diferensiasi sosial di desa sejak masa
kolonial. Karya Hans Antlov (1986), dengan tema “negara dalam desa”,
menggambarkan dengan jelas bagaimana sentralisme dan otorianisme
negara bekerja di aras lokal. Karya Yando Zakaria, Abih Tandeh (2001),
menunjukkan penghabisan dan penindasan negara terhadap masyarakat
desa di zaman Orde Baru.
Negara menjadi kata kunci dalam analisis ini. Negara lebih dari
sekadar sebuah pemerintahan. Negara adalah satu sistem pemaksa,
birokratis, legal, administratif, yang berlangsung terus menerus. Satu
sistem yang berusaha menata hubungan antara masyarakat sipil dengan
kekuasaan pemerintahan atas nama rakyat didalam sebuah tatanan,
namanya masyarakat yang bernegara. Lebih jauh lagi negara tidak semata
melindungi masyarakat, tetapi juga mendisain (mendikte) hubungan
sosial dalam masyarakat sipil (Alfred Stepan, 1978). Sebagai aktor yang otonom, negara punya kepentingan-kepentingan yang sifatnya koheren
dan bisa dirasakan kehadirannya (tak tersembunyi). Bahkan negara
mampu memperjuangkan kepentingannya sendiri melampaui kepentingan
jangka pendek dan jangka panjang kekuatan sosial yang dominan dalam
masyarakat. Untuk memperkuat otonominya, negara perlu punya kapasitas
ekstraktif, distributif, administratif, koersif, regulatif dan intervensi.
Intervensi tampaknya menjadi kata kunci otonomi dan kapasitas negara.
Yaitu intervensi dalam pembangunan ekonomi dan redistribusi sosial, yang
konon diakui sebagai embrio welfare-state. Akan tetapi, pada level empirik,
dengan otonomi dan kapasitas yang tinggi adalah negara sentralis dan
intervensionis (nondemokratis).
Corak negara yang kuat, intervensionis, otoriter dan korporatis
itulah yang bisa kita sebut sebagai negaranisasi, yakni sebagai suatu proses
penaklukan rakyat oleh negara. Dipandang dalam perspektif ekonomipolitik,
hubungan antara negara dengan rakyat merupakan dua kekuatan
yang terpisah, diametral, bahkan bermusuhan. Bagaimana ini? Bukankah
negara dan seluruh kekuasaan yang melekat pada negara itu ada, berasal
dari, oleh dan untuk rakyat? Sebab adanya rakyat, maka baru ada negara.
Oleh kekuatan rakyat itu negara diadakan, dan untuk rakyat pula negara
itu dibentuk. Sebaliknya dapat dikatakan bahwa keberadaan rakyat dan
makna dari keberadaannya juga tidak terlepas dari eksistensi negara. Tanpa
negara rakyat akan kehilangan eksistensinya. Rakyat sangat berkepentingan
terhadap kelangsungan, stabilitas, kredibilitas, dan kemajuan negara, karena
di situ melekat kepentingan kolektif rakyat. Rakyat memerlukan negara
sebagai perekat kesatuan diantara mereka, negara memberi identitas
kolektif, dan melalui negara gerakan kolektif dapat diadakan untuk tujuan
kolektif pula. Jika negara melakukan penaklukan terhadap rakyat, maka
siapakah kemudian yang bernama negara, atas nama siapa dan untuk
tujuan apa penaklukan itu dilakukan. Tetapi demikianlah yang terjadi ketika
makna negara mengalami reduksi menjadi rezim penguasa.
Kekuasaan politik yang aslinya merupakan kekuasaan rakyat telah
beralih menjadi kekuasaan rezim penguasa, dan rakyat menjadi pihak
yang tuna-kuasa. Penguasa dapat mematahkan kekuatan oposisi rakyat
dengan mengatasnamakan negara. Demikian sebaliknya, rakyat tidak
bisa mengatasnamakan negara ketika melawan kesewenang-wenangan

penguasa. Penguasa juga memegang monopoli dalam mendefinisikan kata
rakyat dan mengoperasionalkan ke dalam aksi negara untuk atau terhadap
rakyat. Rakyat sendiri kehilangan hak untuk mendevinisikan dirinya. Situasi
hubungan yang hegemonis, eksploitatif, dan alienatif antara negara dengan
rakyat inilah yang disebut dengan negaranisasi.

Sistem korporatisme yang ditempuh rezim Orde Baru menempatkan
negara dalam posisi yang sangat mandiri dan dominan karena dalam
masyarakat dianggap sebagai bagian dari negara. Korporatisme ditempuh
melalui pembentukan sistem keterwakilan ke dalam kelompok-kelompok
klientalis yang diberi hak monopoli di bawah pengendalian negara. Negara
melakukan hal ini didasarkan atas klaim bahwa situasi yang tidak kondusif
yang sering terjadi bisa membawa ke keadaan situasi ekonomi dan politik
yang kacau. Kekacauan ini mendorong rakyat untuk meminta pemerintah
memperbaiki ekonomi secara cepat. Untuk itulah maka pemerintah
melakukan kebijakan pembangunan dengan negara sebagai aktor dominan.
Secara otonom negara mengarahkan kehidupan politik dan mendominasi
arah dan kebijakan pembangunan ekonomi (Didik J Rahbini, 1996: 93-94).
Peranan negara sangat dominan dalam konteks governance dan
pembangunan desa. Gagasan modernitas yang diperkenalkan pada
masyarakat desa melalui mekanisme pembangunan desa, tidak lebih hanya
merupakan manifestasi kontrol negara pada masyarakat desa. Hal ini
diungkapkan secara gamblang dan konseptual oleh Mohtar Mas’oed (1994)
sebagai berikut:
Sebagai bagian dari pembangunan nasional, pembangunan
masyarakat desa (PMD) dikonseptualisasikan sebagai proses
pengkonsolidasian berbagai wilayah teritorial dan pengintegrasian
kehidupan masyarakat dalam berbagai dimensi (sosial, kultural,
ekonomi maupun politik) ke dalam satu unit yang utuh. Dalam
perspektif ini, program PMD yang dilakukan oleh pemerintah
Orde Baru mengandung dua proses yang berjalan serentak namun
kontradiktif. Pertama, PMD merupakan proses “memasukkan desa ke
dalam negara”, yaitu melibatkan masyarakat desa agar berperan serta
dalam masyarakat yang lebih luas. Ini dilakukan melalui pengenalan
kelembagaan baru dalam kehidupan desa dan penyebaran gagasan
modernitas. Kedua, PMD juga berwujud “memasukkan negara ke
desa”. Ini adalah proses memperluas kekuasaan dan hegemoni negara
sehingga merasuk ke dalam kehidupan masyarakat desa dan sering
mengakibatkan peningkatan ketergantungan desa terhadap negara.
Argumen itu mengandung makna bahwa pada tahap pertama
pemerintah menjanjikan warga desa untuk dilibatkan dalam pembangunan.
Berbagai jenis proyek pembangunan diperkenalkan, baik melalui mekanisme
Pelita, yang dilaksanakan berbagai instansi sektoral maupun melalui skema
INPRES dan Bandes, telah berfungsi sebagai penyalur berbagai sumberdaya
yang dimiliki pemerintah ke masyarakat. Sebagian besar kebijakan publik
itu telah berhasil memobilisasi penduduk desa bisa menikmati hasilhasil
pembangunan, dan yang lebih penting lagi, bisa menerapkan hak, kewajiban dan tanggung jawab sebagai warga negara penuh. Dengan kata
lain, proses ini bisa membuka jalan menuju partisipasi, modernisasi dan
juga demokratisasi.
Namun proses di atas kurang didukung oleh proses yang kedua.
Pengalaman menunjukkan bahwa dalam praktek masyarakat desa hanya bisa
mengakses ke negara, apabila negara punya akses ke bawah. Melalui berbagai
aturan main program pembangunan desa, negara melakukan intervensi dan
menuntut monopoli pengabsahan atas lembaga-lembaga dan prosedur yang
mempengaruhi kehidupan masyarakat desa. Penetrasi ini dilakukan dengan
pembentukan lembaga-lembaga yang didominasi oleh pemerintah, seperti
LKMD, KUD, PKK, dan sebagainya. Demikian juga peranan dominan Kepala
Desa yang sebenarnya merupakan agen pemerintah pusat (negara) di desa,
yang benar-benar berhasil dalam melaksanakan program pembangunan
dan sekaligus menerapkan kebijakan massa mengambang.
Pada masa Orde Baru kebijakan-kebijakan politik bersifat otoritarian,
yakni diwujudkan dengan menghilangkan kekuatan politik rakyat, dan
memusatkan kekuasaan pada aktor pemerintah. Bangkitnya otoritarianisme
di zaman Orde Baru berlaku menyeluruh. Kebangkitan otoritarianisme masa
Orde Baru dikarenakan tiga hal pokok. Pertama, kondisi-kondisi struktural
serta krisis-krisis politik dan ekonomi yang diwariskan rezim Soekarno.
Kedua, koalisi kekuasaan dominan yang mendukung rezim Orde Baru,
dan Ketiga, cara pimpinan koalisi baru itu memandang dan menanggapi
berbagai tantangan dan kesempatan tertentu (Mas’oed, 1989:59). Sebagai
realisasi dari otoritarianisme pemerintah Orde Baru di bidang manajemen
sumber daya alam, Noer Fauzi (dalam Dianto Bachriadi, dkk, 1997: 89-92)
menjelaskan; sebagai berikut.
Pertama, menjadikan masalah land reform hanya sebagai masalah
teknis belaka. Ahli Sosiologi pertanahan, Gunawan Wiradi menyatakan
bahwa Orde Baru tidak menjadikan masalah tanah sebagai dasar
pembangunan, melainkan masalah tanah hanya menjadi masalah rutin
birokrasi pembangunan. Program land reform yang berupaya menata
penguasaan tanah dan bagi hasil tidak dilanjutkan sebagaimana strategi
agraria pemerintahan Soekarno, yakni “satu bagian mutlak dari revolusi
Indonesia”. Land reform berubah dari strategi pembangunan, menjadi
kegiatan teknis saja. UUPA tidak lagi menjadi induk dari seluruh peraturan
yang berlaku di bidang agraria. Sejumlah Undang-undang lain yang dibuat
kemudian bertentangan dengan UUPA. Misalnya, adalah UU No. 1/1967
tentang Penanaman Modal Asing dan UU No. 5/1967 tentang Ketentuanketentuan
Pokok Kehutanan. Di pihak lain, aturan-aturan teknis agraria
yang mendukung bagi strategi politik otoritarian dan strategi pembangunan
kapitalis dikembangkan secara detail (Hak Guna Usaha, dan Hak Guna
Bangunan, dan Pembebasan Tanah).

Kedua, menghapuskan legitimasi partisipasi organisasi petani di
dalam program land reform, dengan cara mencabut peraturan lama dengan
menggantikan peraturan baru. Ada dua peraturan baru, yakni (1) UU No
7 tahun 1970 yang memuat penghapusan pengadilan land reform yang
merupakan badan tertinggi pengambil keputusan mengenai peruntukan
tanah-tanah obyek land reform; (2) Kepres RI No 55 tahun 1980, berisi
Organisasi dan Tata Kerja Penyelenggaraan Land Reform (di dalamnya
terdapat Pencabutan Kepres No. 263 Tahun 1964 tentang Penyempurnaan
Panitia Land Reform sebagaimana dimaksud dalam Kepres No. 131
tahun 1961. Panitia Land Reform yang melibatkan partisipasi organisasiorganisasi
petani dihapuskan, diganti dengan panitia baru yang didominasi
oleh birokrasi terdapat unsur Himpunan Kerukunan Tani Indonesia (HKTI),
suatu organisasi massa petani “boneka” pemerintah. Jadi, panitia land
reform diambil alih aparat birokrasi Orde Baru, mulai tingkat menteri
hingga lurah/kepala desa. Akibatnya adalah: (1) pemandulan partisipasi
petani melalui organisasi massanya dalam program land reform; dan (2) isu
land reform berada dalam kontrol birokrasi.
Ketiga, penerapan kebijakan massa mengambang (floating mass)
ke pedesaan selepas Pemilu 1971. Konsep massa mengambang (floating
mass) telah lama mengendap ke dalam perbendaharaan politik Indonesia,
tetapi banyak orang tidak mengetahui secara persis apa sebenarnya makna
konsep tersebut. Secara sederhana, yang menunjuk pada gambaran riil
dalam masyarakat, massa mengambang sebenarnya menunjuk kekuatan
infrastruktur politik yang tidak mempunyai keterkaitan dengan pusat
kekuasaan atau suprastruktur dan tidak mempunyai aviliasi secara resmi
dengan organisasi politik seperti partai politik (Bagong Suyanto, 1994). Hal
ini juga berarti bahwa massa mengambang adalah massa rakyat yang tidak
memiliki akses politik di pusat kekuasaan.
Massa mengambang demikian mungkin mempunyai kemiripan
dengan identifikasi William Kornhauser (1959) tentang masyarakat massal,
meski proses asal-usulnya berbeda jauh. Masyarakat massal menurut
Kornhauser mempunyai tiga ciri. Pertama, lemahnya interaksi sosial yang
menjembatani massa dengan elite politik (penguasa) karena peran institusi
dan organisasi masyarakat terkendala oleh hubungan elite dengan rakyat
secara massal dengan menggunakan perangkat media massa. Kedua,
terkendalinya peran hubungan sosial primer ke dalam politik karena
melemahnya peran keluarga sebagai jembatan di antara individu dengan
kelompok dan institusi sosial. Ketiga, tersentralisasinya hubungan sosial
pada tataran nasional sebab terjadi pemusatan kekuasaan dan peran
pada organisasi atau lembaga masyarakat dari kekuatan kelompok primer
(keluarga) dan sekunder (organisasi masyarakat).

Kebijakan massa mengambang itu bertujuan memotong aktivitas
kepengurusan partai-partai politik (PPP dan PDI) dan Golkar di tingkat
desa. Ketentuan ini diatur dalam UU No.3/1975, yang menetapkan bahwa
kepengurusan parpol dan Golkar hanya sampai pada Daerah Tingkat II.
Sementara pada kecamatan dan desa dapat ditunjuk seorang komisaris
sebagai pelaksana pengurus Dati II dan tidak merupakan pengurus
otonom. Penetapan ini dapat dipahami sebagai manuver pemerintah untuk
membebaskan rakyat pedesaan dari aktivitas politik, dan bertujuan lebih
mengoptimalkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan.
Belajar dari pengalaman negara-negara Skandinavia, seperti
Denmark, Finlandia, Norwegia dan Swedia, pemerintah mengeluarkan
kebijakan massa mengambang sebenarnya mempunyai “niat baik” untuk
menggiring rakyat pedesaan agar terfokus pada partisipasi pembangunan
desa. Banyak program pembangunan yang dikenalkan pemerintah pada
masyarakat desa, sehingga makin menuntut masyarakat setempat untuk
terlibat dalam proses pelaksanaan pembangunan tersebut. Di samping itu,
dengan penggalakkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan, maka
dimaksudkan agar rakyat tidak berbuat macam macam, tidak berpolitik
praktis dan sebagainya.
Dengan dilaksanakannya depolitisasi massa melalui konsep loating
mass, berakibat pada rakyat pedesaan tidak terikat secara ketat dengan
orpol orpol. Nasib rakyat ditampung oleh organisasi-organisasi profesi
fungsional yang pendiriannya diprakarsai oleh Golkar. Kendati kebijakan
massa mengambang dilaksanakan, namun rakyat tidak mengalami
depolitisasi sepenuhnya. Masyarakat desa tetap mengalami politisasi yang
tinggi, yaitu dengan adanya perpanjangan tangan Golkar di pedesaan, yakni
Karakterdes (Kader Penggerak Teritorial Desa).
Pada saat yang sama kedua partai politik (PPP dan PDI) tidak memiliki
sumber daya seperti yang dimiliki Golkar berkat limpahan dari pemerintah.
Keduanya menempati posisi pinggiran, yang tidak bisa melakukan aktivitas
politik di tingkat pedesaan secara leluasa. Kepengurusan kedua orpol itu
hanya sampai pada Kabupaten Dati II. Oleh karena itu kedua partai tersebut
semakin terasing dari sentuhan rakyat kecil. Aktivitas politik mereka adalah
sekadar menjalin hubungan dengan rakyat hanya menjelang diadakannya
pemilu lima tahun sekali. Karena telah kehilangan basis massa, maka
berarti partai tidak memiliki pilar utamanya. Akibat lanjut dari kondisi ini
parpol justru sangat tergantung pada birokrasi pemerintah, dan rakyat
tidak mempunyai alternatif patron-patron politik, kecuali patron resmi dari
Golkar dan birokrasi.
Keempat, penerapan UU No. 5/1979 tentang Pemerintahan Desa,
membuat desa semakin kehilangan dinamika proses politik yang demokratis dan partisipatif. Rangkaian peraturan penjabaran dari UU NO. 5 Tahun 1979
semakin menunjukkan kuku birokrasi yang nyata menghambat partisipasi
sejati rakyat di pedesaan. Adapun format–format institusi partisipasi
yang disediakan oleh peraturan yang ada merupakan upaya kontrol
birokrasi terhadap kekuatan masyarakat desa. Contohnya adalah: Lembaga
Musyawarah Desa (LMD) sebagai representasi dari kekuatan legislatif
rakyat di tingkat desa, merupakan ‘boneka’ birokrasi. Dalam UU No. 5/1979,
klausul tentang keanggotaan LMD dimusyawarahkan/dimufakatkan oleh
Kepala Desa dengan pemuka-pemuka masyarakat desa yang bersangkutan,
dan Ketua LMD dijabat oleh Kepala Desa karena jabatannya. Demikian pula
mengenai keanggotaan LMD adalah didominasi oleh para pembantu Kepala
Desa ( Dukuh dan Kepala Urusan). Jadi lembaga representasi perwakilan
rakyat, keanggotaannya banyak didominasi oleh unsur eksekutif. Perubahan
Lembaga Sosial Desa (LSD) menjadi Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa
(LKMD). Semula LSD adalah merupakan wadah partisipasi langsung para
pemuka desa dalam pembangunan desa, diubah secara seragam menjadi
wadah kontrol yang ketua umumnya menyatu dengan kedudukan Kepala
Desa dan isteri Kepala Desa juga otomatis duduk sebagai Ketua.
Motif yang melatarbelakangi UU. NO. 5/1979 tidak lain adalah untuk
melakukan reformasi birokrasi di desa agar lebih mampu menggerakkan
(baca memobilisasi) rakyat dalam program-program pemerintah pusat
serta dapat menyelenggarakan administrasi desa yang semakin meluas dan
efektif. Disamping itu juga untuk menyeragamkan kedudukan pemerintahan
desa dan kesatuan adat istiadat yang masih berlaku, menjadi satu kesatuan
pemerintahan desa yang lingkup kekuasaan wilayahnya meliputi dusun
lama yang berada di bawah naungan tradisi lama yang dihapuskan.
Kesatuan masyarakat hukum, adat istiadat, kebiasaan-kebiasaan yang
masih hidup masih diakui, sepanjang hal itu dapat menunjang kelangsungan
pembangunan dan ketahanan nasional.
Dengan kebijakan politik seperti yang telah digambarkan tersebut
sebenarnya pemerintah pusat menghendaki terwujudnya komitmen untuk
mencipakan stabilatas politik bagi kelangsungan pembangunan ekonomi,
dengan cara menyehatkan mesin birokrasi dari pusat hingga di pedesaan.
Semuanya ini dimaksudkan oleh Pemerintah Orde Baru agar birokrasi
bisa berjalan efektif dalam mendukung pertumbuhan ekonomi sebagai
pelaksanaan dari ideologi developmentalism yang telah dicanangkan.
Kelima, terlibatnya unsur polisi dan militer dalam pengawasan
dinamika pembangunan desa. Di tingkat desa terdapat Bintara Pembina
Desa (BABINSA) dari unsur militer. Mereka lebih berfungsi sebagai
pengendali untuk kepentingan birokrasi daripada pembina masyarakat
dalam artian membangkitkan partisipasi masyarakat yang sejati. Di tingkat kecamatan terdapat Tripika (Tri Pimpinan Kecamatan), yang terdiri dari
Koramil (militer), Polsek (kepolisian) dan Camat (birokrasi sipil), yang selalu
bekerjasama untuk mengawasi, mengendalikan dan mengintervensi prosesproses
sosial politik pedesaan. Kesemuanya ini merupakan tindakan politik
yang mengarah pada suatu sentralisasi kekuasaan birokrasi pedesaan.
Keenam, model korporatisme negara ditanam secara sistematis
untuk mengendalikan secara tunggal dan seragam terhadap kelompok dan
berbagai kepentingan di desa. Di setiap desa selalu terdapat LKMD, RT, RW,
PKK, Dasawisma, Karang Taruna, dan lain-lain. Kepala desa mesti menjadi
pembina dalam setiap organisasi, isteri kepala desa menjadi ketua penggerak
PKK, dan banyak contoh anak laki-laki kades menjadi ketua Karang Taruna.
Kepala desa waktu itu tentu sangat senang dan bangga karena kekuasaan
dan kewibawaan yang besar.
Jika penguasa, pejabat dan pemodal memperoleh keuntungan
ekonomi-politik karena negaranisasi, masyarakat desa justeru yang
menderita korban karena negaranisasi. Sebagai sebuah bentuk negaranisasi,
Undang-Undang Pemerintahan Desa (UUPD) No. 5/1979, telah membuat
otonomi desa, struktur dan identitas lokal hancur luluh lantah, atau
meminjam istilah Yando Zakaria (2001), desa mengalami abih tandeh. Sudah
banyak cerita, jeritan lokal maupun riset akademik yang menunjukkan
bahwa negaranisasi telah menghancurkan masyarakat adat dalam empat
segi: (1) terjadinya proses manipulasi dan kooptasi oleh kekuatan politik
yang lebih besar terhadap raja sebagai kepala wilayah adat dengan
menempatkan kepala desa sebagai penguasa tunggal; (2) terjadinya praktik
sentralisme yang membatasi otonomi lembaga-lembaga adat tradisional
sebagai salah satu pilar utama kehidupan social politik, ekonomi dan
budaya sehari-hari antara kelompok masyarakat adat selama ini; (3) krisis
kepemimpinan tradisional, karena dipangkasnya akses ekonomi politik
mereka dan perannya hanya difungsikan dalam upacara atau ritual adat.
Krisis ini membuat warga kehilangan referensi dalam kehidupan sosial,
digeser dengan hadirnya aparat negara di desa; dan (4) hancurnya pranata
lokal (yang umumnya menekankan semangat keseimbangan relasi sosial dan
relasi alam, keberlanjutan pengelolaan sumberdaya lokal, serta kemandirian
masyarakat setempat) karena digantikan oleh peraturan negara yang dibuat
secara sentralistik, seragam dan tidak mengindahkan keragaman lokal.
B. Demokrasi Desa
Sebagai miniatur negara Indonesia, desa menjadi arena politik paling
dekat bagi relasi antara masyarakat dengan pemegang kekuasaan (perangkat
desa). Di satu sisi, para perangkat desa menjadi bagian dari birokrasi negara
yang mempunyai segudang tugas kenegaraan: menjalankan birokratisasi di level desa, melaksanakan program-program pembangunan, memberikan
pelayanan administratif kepada masyarakat, serta melakukan kontrol dan
mobilisasi warga desa. Tugas penting pemerintah desa adalah sebagai
kepanjangan tangan birokasi pemerintah dengan memberi pelayanan
administratif (surat-menyurat) kepada warga. Sudah lama birokratisasi
surat menyurat itu mereka anggap sebagai pelayanan publik, meskipun hal
itu yang membutuhkan adalah negara, bukan masyarakat. Semua unsur
pemerintah desa selalu berjanji memberikan “pelayanan prima” 24 jam
nonstop. Karena itu kepala desa senantiasa siap membawa tas kecil dan
stempel untuk meneken surat yang dibutuhkan warga masyarakat. “Kalau
ada warga mengetuk pintu rumah jam dua pagi tetap saya layani”, demikian
tutur seorang kepala desa.
Di sisi lain, karena dekatnya arena, secara normatif masyarakat akarrumput
sebenarnya bisa menyentuh langsung serta berpartisipasi dalam
proses pemerintahan dan pembangunan di tingkat desa. Para perangkat
desa selalu dikonstruksi sebagai “pamong desa” yang diharapkan sebagai
pelindung dan pengayom warga masyarakat. Para pamong desa beserta elite
desa lainnya dituakan, ditokohkan dan dipercaya oleh warga masyarakat
untuk mengelola kehidupan publik maupun privat warga desa. Dalam
praktiknya antara warga dan pamong desa mempunyai hubungan kedekatan
secara personal yang mungkin diikat dengan tali kekerabatan maupun
ketetanggaan, sehingga kedua unsur itu saling menyentuh secara personal
dalam wilayah yang lebih privat ketimbang publik. Batas-batas urusan privat
dan publik di desa sering kabur. Sebagai contoh, warga masyarakat menilai
kinerja pamong desa tidak menggunakan kriteria modern (transparansi
dan akuntabilitas), melainkan memakai kriteria tradisional dalam kerangka
hubungan klientelistik, terutama kedekatan pamong dengan warga yang
bisa dilihat dari kebiasaan dan kerelaan pamong untuk beranjangsana
(jagong, layat dan sanja).
Jika pemerintah desa menjadi sentrum kekuasaan politik, maka kepala
desa (lurah desa) merupakan personifikasi dan representasi pemerintah
desa. Semua mata di desa ditujukan kepada kepala desa secara personal.
“Hitam putihnya desa ini tergantung pada lurahnya”, demikian ungkap
seorang warga desa. Kades harus mengetahui semua hajat hidup orang
banyak, sekalipun hanya selembar daun yang jatuh dari pohon. Karena itu
kepala desa selalu sensitif terhadap legitimasi di mata rakyatnya. Legitimasi
berarti pengakuan rakyat terhadap kekuasaan dan kewenangan kepala desa
untuk bertindak mengatur dan mengarahkan rakyat. Tetapi legitimasi tidak
turun dari langit begitu saja. Kepala desa yang terpilih secara demokratis
belum tentu memperoleh legitimasi terus-menerus ketika menjadi pemimpin
di desanya. Legitimasi mempunyai asal-usul, mempunyai sumbernya.

Legitimasi kepala desa bersumber pada ucapan yang disampaikan, nilainilai
yang diakui, serta tindakan yang diperbuat setiap hari. Umumnya
kepala desa yakin betul bahwa pengakuan rakyat sangat dibutuhkan untuk
membangun eksistensi dan menopang kelancaran kebijakan maupun tugastugas
yang dia emban, meski setiap kepala desa mempunyai ukuran dan
gaya yang berbeda-beda dalam membangun legitimasi. Tetapi, kepala desa
umumnya membangun legitimasi dengan cara-cara yang sangat personal
ketimbang institusional. Kepala desa dengan gampang diterima secara
baik oleh warga bila ringan tangan membantu dan menghadiri acara-acara
privat warga, sembada dan pemurah hati, ramah terhadap warganya, dan
lain-lain.
Kepala desa selalu tampil dominan dalam urusan publik dan
politik, tetapi dia tidak mengembangkan sebuah tata pemerintahan yang
bersendikan transparansi, akuntabilitas, daya tanggap, kepercayaan dan
kebersamaan. Yang terjadi adalah sebaliknya: penundukan secara hegemonik
terhadap warga, karena kepala desa merasa dipercaya dan ditokohkan oleh
warga. Kepala desa punya citra diri benevolent atau sebagai wali yang sudah
dipercaya dan diserahi mandat oleh rakyatnya, sehingga kades tidak perlu
bertele-tele bekerja dengan semangat partisipatif dan transparansi, atau
harus mempertanggungjawabkan tindakan dan kebijakannya di hadapan
publik. Sebaliknya, warga desa tidak terlalu peduli dengan kinerja kepala
desa sebagai pemegang kekuasaan desa, sejauh sang kepala desa tidak
mengganggu perut dan nyawa warganya secara langsung. Warga desa, yang
sudah lama hidup dalam pragmatisme dan konservatisme, sudah cukup
puas dengan penampilan Pak Kades yang lihai pidato dalam berbagai
acara seremonial, yang populis dan ramah menyapa warganya, yang rela
beranjangsana, yang rela berkorban mengeluarkan uang dari kantongnya
sendiri untuk kepentingan umum, yang menjanjikan pembangunan
prasarana  dan seterusnya. Masyarakat tampaknya tidak mempunyai
ruang yang cukup dan kapasitas untuk voice dan exit dari kondisi struktural
desa yang bias elite, sentralistik dan feodal.
Akuntabilitas publik sebenarnya merupakan isu yang sangat penting
bagi demokrasi pemerintahan desa. Tetapi secara empirik akuntabilitas
tidak terlalu penting bagi kades. Ketika kades sudah memainkan fungsi
sosialnya dengan baik, maka kades cenderung mengabaikan akuntabilitas
di hadapan masyarakat. Ia tidak perlu mempertanggungjawabkan program,
kegiatan dan keuangannya, meski yang terakhir ini sering menjadi problem
yang serius. Proses intervensi negara ke desa dan integrasi desa ke
negara menjadikan kades lebih peka terhadap akuntabilitas administratif
terhadap pemerintah supra desa ketimbang akuntabilitas politik pada basis
konstituennya.

Lemahnya transparansi adalah problem lain yang melengkapi
lemahnya akuntabilitas pemerintah desa, yang bisa dilihat dari sisi
kebijakan, keuangan dan pelayanan administratif. Kebijakan desa umumnya
dirumuskan dalam kotak hitam oleh elite desa tanpa melalui proses belajar
dan partisipasi yang memadai. Masyarakat desa, yang menjadi obyek risiko
kebijakan, biasanya kurang mengetahui informasi kebijakan dari proses
awal. Pemerintah desa sudah mengaku berbuat secara transparan ketika
melakukan sosialisasi (sebuah istilah yang sangat populer di mata birokrasi
Indonesia) kebijakan (yang hampir miniminal) kepada warga masyarakat.
Tetapi sosialisasi adalah sebuah proses transparansi yang lemah, karena
proses komunikasinya berlangsung satu arah dari pemerintah desa untuk
memberi tahu (informasi) dan bahkan hanya untuk meminta persetujuan
maupun justifikasi dari warga. Warga tidak punya ruang yang cukup untuk
memberikan umpan balik dalam proses kebijakan desa.
Pengelolaan keuangan dan pelayanan juga sedikit-banyak bermasalah.
Kecuali segelintir elite, warga masyarakat tidak memperoleh informasi
secara transparan bagaimana keuangan dikelola, seberapa besar keuangan
desa yang diperoleh dan dibelanjakan, atau bagaimana hasil lelang tanah
kas desa dikelola, dan seterusnya. Masyarakat juga tidak memperoleh
informasi secara transparan tentang prosedur dan biaya memperoleh
pelayanan administratif. “Saya tidak tahu persis cara ngurus kelahiran dan
berapa biayanya. Biayanya kok beda-beda. Warga desa sini biasanya tidak
ngurus sendiri, tapi dititipkan dan diurus oleh pamong desa. Nanti kita
menambah biaya administrasi dan transport”, demikian tutur seorang warga
desa. Fenomena ini memperlihatkan praktik-praktik “pasar gelap” dalam
penjualan pelayanan publik, meski warga desa sudah lama mahlum.
Lemahnya partisipasi (voice, akses dan kontrol) masyarakat
merupakan sisi lain dari lemahnya praktik demokrasi di tingkat desa. Di
zaman Orde Baru, dua institusi yang seharusnya menjadi basis partisipasi
(LMD dan LKMD) ternyata tidak memainkan peran penting mewadahi
partisipasi masyarakat, karena keduanya adalah institusi korporatis untuk
pengendalian masyarakat dan wadah oligarki elite desa. Sampai sekarang,
elite desa tidak mempunyai pemahaman yang memadai tentang partisipasi.
Bagi kepala desa, partisipasi adalah bentuk dukungan masyarakat terhadap
kebijakan pembangunan pemerintah desa. Karena mengikuti instruksi dari
atas, pemerintah desa memobilisasi gotong-royong dan swadaya masyarakat
(yang keduanya dimasukkan sebagai sumber penerimaan APBDes) untuk
mendukung pembangunan desa yang didesain secara sentralistik. Di
atas kertas, Indonesia mengenal perencanaan pembangunan dari bawah
yang dimulai dari forum RT, Musbangdus dan Musbangdes. Tetapi alur
perencanaan dari bawah ini tidak otentik dan tidak bermakna partisipatif  karena sarat dengan manipulasi yang akhirnya semua agenda pembangunan
dirumuskan menurut preferensi kepala desa.
Lemahnya praktik-praktik demokrasi desa di atas dibungkus dalam
kultur dan struktur kekuasaan desa yang paternalistik-klientelistik. Kultur
kepamongan yang klientelistik melekat betul pada pemerintah desa. Pamong
desa berarti harus bisa menjadi pengayom, pelindung, panutan, teladan,
murah hati, ringan tangan, dan seterusnya. Intikator kinerja menurut versi
masyarakat itu tidak menjadi masalah sejauh tidak bersentuhan dengan
masalah kekuasaan, kekayaan dan barang-barang publik. Tetapi berurusan
dengan pemerintahan dan birokrasi negara, dimensi kekuasan dan kekayaan
itu tidak bisa diabaikan oleh pemerintah desa dan masyarakat. Pemerintah
desa yang mengelola kekuasaan dan kekayaan dalam bingkai birokratisasi
negara justru menyebabkan pergeseran makna pamong desa: dari pamong
desa yang populis dan egaliter menjadi perangkat desa yang birokratis.
Pamong tidak lagi berakar dan berpihak kepada masyarakat, melainkan
telah menjadi tangan-tangan negara yang membenani dan mengendalikan
masyarakat
Tetapi pamong desa sebenarnya telah menjadi mitos karena terusmenerus
mengalami kritis. Krisis pamong desa tidak bisa dihindarkan
ketika terjadi kasus penyimpangan yang diikuti dengan gelombang protes
masyarakat. Pada era reformasi, protes sosial masyarakat pada pemimpin
lokal (baik bupati maupun pamong desa) membahana ke seluruh pelosok
negeri. Seperti halnya bola salju, reformasi di tingkat nasional bergulir
meluas dan membesar sampai ke daerah dan bahkan pelosok desa.
Fenomena ini, menurut Kompas (12 Desember 1998), merupakan bentuk
kebangkitan rakyat pedesaan yang mendadak memperoleh kedaulatan
setelah sekian lama hidup mereka sangat tertekan. Seperti halnya gerakan
reformasi nasional, semangat reformasi yang berkobar di tingkat lokal
tampaknya hendak merombak tatanan politik lama yang tidak adil dan tidak
demokratis, yang lebih khusus adalah “mengkudeta” para pemimpin lokal
yang bermasalah atau mengidap penyakit “KKN”.
Fenomena protes sosial masyarakat tentu merupakan indikator krisis
pamong desa, yang hanya mengutamakan legitimasi simbolik secara personal
ketimbang legitimasi politik secara institusional. Protes sosial masyarakat
desa yang setiap saat bisa berkobar merupakan pertanda tuntutan
masyarakat yang melambung tinggi untuk mendesak pemerintah desa agar
menunjunjung tinggi akuntabilitas, transparansi dan responsivitas. Ketika
pemerintah desa lebih mengedepankan paradigma kekuasaan, kewenangan
dan kekayaan, maka ia jauh dari prinsip akuntabilitas, transparansi, dan
responsivitas.
Dari sisi demokrasi desa, orang yang berhaluan populis dan romantis 37
Policy Paper RUU Desa, Juli 2007
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa FPPD, http://www.forumdesa.org, Juli 2007
selalu “membela” desa sebagai level pemerintahan yang paling demokratis.
Dari sisi prosedural, demokrasi desa dilihat dari praktik pemilihan kepala
desa secara langsung serta kehadiran Badan Perwakilan Desa (BPD) sebagai
lembaga legislatif yang merumuskan kebijakan desa dan melakukan kontrol
terhadap desa. Dari sisi kultural, orang sering menjustifikasi solidaritas
sosial dan kebersamaan dalam gotong royong sebagai indikator abadi
demokrasi dalam komunitas desa.
Akan tetapi, secara empirik, pemilihan kepala desa secara langsung,
keberadaan BPD dan gotong royong tidak mencerminkan indikator yang
sempurna (atau bahkan tidak otentik) bagi demokrasi desa. Mengapa?
Pertama, sejarah membuktikan secara gamblang bahwa pilkades di
berbagai tempat selalu rawan permainan politik uang dan yang lebih
serius adalah praktik-praktik kekerasan, protes sosial serta “perang dingin”
berkepanjangan antarkelompok warga di komunitas desa. Fenomena itu
terus-menerus berlanjut dalam setiap pilkades. Tetapi tidak ada kajian yang
lebih mendalam dan upaya pemecahan masalah yang serius dari berbagai
pihak terhadap pilkades bermasalah. Orang hanya bisa mengatakan bahwa
masyarakat desa belum dewasa dalam berpolitik dan berdemokrasi,
termasuk dalam hal menerima kekalahan dan menghargai kemenangan.
Kedua, lembaga perwakilan sebagai institusi demokrasi desa tidak
memberikan jaminan secara substantif terhadap tumbuhnya demokrasi
desa. Masyarakat berharap bahwa kehadiran BPD menjadi dorongan baru
bagi demokrasi desa, yakni sebagai artikulator aspirasi dan partisipasi
masyarakat, pembuat kebijakan secara partisipatif dan alat kontrol yang
efektif terhadap pemerintah desa. Kehadiran BPD di era transisi demokrasi
desa memang telah membuat pemerintah desa lebih “hati-hati” dalam
bertindak dan membuat ruang politik desa semakin semarak. Akan tetapi
kehadiran BPD juga menimbulkan masalah baru, seperti ketegangan antara
kades dengan BPD. Di satu sisi ketegangan ini disebabkan karena kepala desa
memang tidak mau berbagi kekuasaan dengan BPD dan takut kehilangan
kekuasaan. Di sisi lain, di mata kades, BPD sering melanggar batas-batas
kekuasaan dan kewenangan yang telah digariskan dalam regulasi. Di masa
UU No. 22/1999 BPD dianggap sebagai musuh atau ancaman terhadap
kekuasaan, kewenangan dan kekayaan kepala desa. Di Bantul, misalnya, BPD
diplesetkan menjadi Badan Pemborosan Desa, di Kalimantan Timur BPD
dikatakan sebagai Badan Provokasi Desa. Tetapi konteks seperti itu terjadi
karena keterkejutan politik yang dialami oleh kepala desa. Dulu kepala desa
sebagai penguasa tunggal, maka setelah muncul BPD memaksa pelucutan
kekuasaan kades.

C. Organisasi dan Birokrasi Desa
Pemerintahan desa mempunyai organisasi dan birokrasi yang
sederhana. Para birokrat desa (sekretaris desa hingga kepala-kepala urusan)
disebut sebagai perangkat desa yang bertugas membantu kepala desa dalam
menjalankan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan,
termasuk pelayanan administratif di dalamnya. Di Jawa, perangkat desa
sering disebut sebagai “pamong desa”, yang karena posisinya sebagai
pemuka masyarakat yang memperoleh mandat untuk mengayomi dan
membimbing rakyat desa. Mereka juga mempunyai atribut mentereng (abdi
negara dan abdi masyarakat) yang menjadi kebanggaannya. Sebagai abdi
negara, perangkat desa menyandang atribut dan simbol-simbol “serem” yang
diberikan oleh negara, sekaligus menjalankan tugas-tugas yang dibebankan
negara, seperti menarik pajak, mengurus administrasi, surat-surat resmi,
pendataan penduduk dan lain-lain. Sebagai abdi masyarakat, perangkat
desa bertugas melayani masyarakat 24 jam, mulai pelayanan administratif
hingga pelayanan sosial (mengurus kematian, hajatan, orang sakit, pasangan
suami isteri yang mau cerai, konflik antarwarga, dan sebagainya).
Sistem birokrasi desa sangat berbeda dengan sistem birokrasi
negara, meskipun desa juga sebagai unit pemerintahan yang menjalankan
tugas-tugas negara, baik pelayanan publik maupun pembangunan. Birokrasi
negara didisain dan dikelola teknokratis dan modern dari sisi rekrutmen,
pembinaan, penggajian (remunerasi), organisasi, tatakerja, tupoksi, dan
lain-lain. Birokrat negara, baik pejabat administratif maupun pejabat
fungsional (kesehatan dan pendidikan), berstatus sebagai Pegawai Negeri
Sipil (PNS), yang dikelola dengan kepastian mulai dari pengangkatan
pertama, pembinaan, pembagian tugas, promosi, penggajian hingga sampai
pensiun di hari tua.
Tetapi birokrasi desa didisain dan dikelola dengan sistem campuran
antara pendekatan tradisional dengan pendekatan modern (teknokratis),
tetapi pendekatan teknokratis tidak bisa berjalan secara maksimal antara
lain karena gangguan pendekatan tradisonal. Status perangkat desa
bukanlah PNS, tetapi sebagai aparat yang direkrut secara lokal-tradisional
(dari penduduk desa setempat) dengan cara teknokratis (memperhatikan
syarat-syarat dan proses modern). Pengisian perangkat bukanlah dari nol
sebagai staf seperti PNS, melainkan langsung mengisi pos jabatan-jabatan
dalam birokrasi desa (sekdes, kaur, kadus) yang posisinya lowong. Semula
mereka ditetapkan bekerja seumur hidup, tetapi belakangan banyak
kabupaten/kota yang menetapkan masa kerja perangkat desa selama
20 tahun atau berusia maksimal 60 tahun. Pembinaan PNS dimulai dari
prajabatan, diklat penjenjangan maupun promosi dari staf hingga eselon I,
perangkat desa tidak diperlakukan yang sama. Ketika seseorang menduduki jabatan kepala urusan maka dia selamanya akan duduk situ sampai usia
pensiun. Dia tidak akan mengalami promosi menjadi sekretaris desa, kecuali
jika dia melepas jabatan kaur dan bertarung melamar posisi sekdes yang
kosong. Para perangkat desa juga tidak memperoleh pendidikan dan latihan
yang sistematis dan berkelanjutan sebagaimana diberikan negara kepada
PNS. Perangkat desa terkadang memperoleh pembekalan awal mengenai
tupoksi dan tugas-tugas administrasi (misalnya mengisi berbagai formulir
administrasi yang disediakan oleh Depdagri), tetapi setelah itu tidak
memperoleh diklat teknis dan juga tidak ada monev dari atas. Terkadang
sebagian perangkat desa memperoleh diklat teknis (misalnya administrasi,
perencanaan, pendataan, keuangan) jika ada “proyek” dari pemerintah yang
datangnya tidak menentu.
Karena miskinnya pembinaan, maka kapasitas (pengetahuan,
wawasan dan keterampilan) perangkat desa sangat terbatas. Sebagian
besar perangkat desa di Indonesia tidak memahami berbagai peraturan
dan tugas yang menyangkut diri mereka sendiri, kecuali sebagian kecil
perangkat yang mau mencari tahu atau mereka yang kritis. Pada umumnya
mereka bekerja apa adanya (taken for granted) sesuai dengan kebiasaan
perangkat sebelumnya. Di masa Orde Baru, semua formulir administrasi
(monografi, buku tamu, buku keuangan, buku proyek, buku tanah desa, dan
sebagainya) bisa terisi dan diperbarui terus karena ada proses monev yang
berjalan. Tetapi di era reformasi, buku-buku administrasi itu terbengkelai,
kecuali desa-desa yang mempunyai predikat maju. Di banyak desa, data
monografi desa sekian tahun lalu masih terpampang dengan tulisan spidol/
cat parmanen.
“Ada organisasi tetapi tidak berorganisasi” adalah sebuah metafora
yang menggambarkan bahwa organisasi birokrasi desa tidak berjalan dengan
baik, apalagi desa-desa yang terbelakang, terutama di luar Jawa. Sebagian
besar desa di Indonesia sampai sekarang belum memiliki kantor desa
sebagai pusat penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan administrasi.
Banyak desa di luar Jawa yang tidak memiliki kantor desa sendiri, sehingga
menggunakan kantor desa di rumah kepala desa yang terpilih. Selain tidak
memiliki jam kerja yang jelas, banyak hari di “kantor desa” itu terlihat sepi,
jarang didatangi perangkat desa. Kepala desa sendiri, si pemilik “kantor
desa” jarang berada di “kantor desa” pada jam kerja, karena “kantor” yang
riil berada di kantong saku yang dibawa kemanapun ketika penguasanya
pergi. Kepala desa tidak mengurusi jabatan dan fungsinya, tetapi lebih
banyak menghabiskan waktu jam kerjanya untuk mencari nafkah (ke
sawah, ladang, pantai, hutan atau bisnis). Kalau warga hendak berurusan
administrasi dengan perangkat desa, maka mereka akan pergi ke rumah
masing-masing atau ke tempat dimana perangkat desa mangkal sehari-hari.

Karena kondisi ini, para petinggi di Jakarta mengusulkan dan menetapkan
pengisian sekdes dengan PNS dalam UU No. 32/2004, dengan tujuan agar
pelayanan administrasi di semua desa bisa berjalan, apalagi desa-desa di
Luar Jawa yang tidak berorganisasi.
Kondisi itu berbeda sangat kontras dengan keadaan desa-desa di
Jawa. Hampir semua desa di Jawa mempunyai kantor dan balai pertemuan
yang luas, yang setiap hari didatangi oleh perangkat desa. Bahkan banyak
desa kaya di DIY yang memiliki insfrastruktur dan fasilitas yang jauh lebih
canggih daripada kantor kecamatan, kampus perguruan tinggi atau NGOs.
Ketersediaan infrastruktur dan fasilitas desa-desa di Jawa pada umumnya
mempunyai sejarah panjang, terutama pemerintah desa memanfaatkan dana
bantuan desa pada masa Orde Baru maupun hasil dari tanah kas desa untuk
mengadakan kantor, balai pertemuan dan fasilitas minimal. Sementara desadesa
kaya di DIY menghias lebih canggih kantor dan fasilitas desa dengan
hasil kekayaannya. Sementara sekarang di Sragen, Jawa Tengah, sudah
dikembangkan sistem pelayanan online yang canggih dan pasti di seluruh
kantor pemerintah termasuk di tingkat desa.
Kinerja organisasi dan perangkat desa yang sangat terbatas (jika tidak
bisa dianggap buruk) juga berkaitan dengan keterbatasan kesejahteraan
mereka dan tidak jelasnya sistem penggajian (remunerasi) yang didisain
pemerintah. Meski di atas kertas sistem birokrasi desa dibuat modern, tetapi
penggajian perangkat masih menggunakan pola yang sangat tradisional.
Selama ini pemerintah tidak mempunyai kebijakan yang jelas mengenai
penggajian (renumerasi) terhadap kepala desa dan perangkat desa. Di
sebagian besar desa-desa di Jawa, perangkat memperoleh penghasilan dari
tanah bengkok (palungguh), sebagai bentuk renumerasi secara tradisional
yang diwariskan secara turun-temurun. Besaran tanah bengkok yang
dikelola perangkat itu sangat bervariasi dari satu desa ke desa lain, bahkan
ada juga sebagian desa yang sama sekali tidak mempunyai tanah bengkok.
Sebagai contoh untuk desa wiladeg di kabupaten Gunungkidul semasa
menduduki jabatan sebagai carik desa pejabat tersebut akan memperoleh
bengkok sebesar 2,75 ha, sedangkan kepala bagian akan mendapat 2 ha.
Sedangkan kepala desa mendapat bengkok sebagai pelungguh sebesar 4
ha. Desa-desa di Purworejo dan Kebumen yang tidak mempunyai bengkok,
misalnya, berlaku mekanisme janggolan sebagai bentuk renumerasi,
yakni masyarakat memberikan sebagian hasil panen mereka untuk
membayar perangkat desa. Di luar tanah bengkok, pemerintah provinsi
maupun kabupaten umumnya memberikan “bantuan ala kadarnya” untuk
memberikan tambahan penghasilan bagi perangkat desa. Sementara para
kepala desa di Luar Jawa tidak memperoleh tanah bengkok, mereka hanya
memperoleh gaji dari pemerintah yang nilainya sangat rendah. Untuk menopang kehidupan sehari-hari mereka menjalankan aktivitas berkebun,
beternak, bertani dan lain-lain. Sekarang di era otonomi daerah kebanyakan
pemerintah daerah di Luar Jawa mengalokasikan gaji bagi kepala desa dan
perangkat daerah kurang-lebih sebesar Upah Minimum Provinsi (UMP),
sebagai ”katup pengaman” bagi para perangkat desa.
Para perangkat desa tentu mempunyai status yang terhormat bagi
masyarakat, tetapi pada umumnya tingkat kesejahteraan perangkat desa
sangat memprihatinkan. ”Kami ini betul-betul ditelantarkan, apalagi kalau
sudah pensiun. Rata-rata pensiunan perangkat desa cepat mati karena
hidup terlantar”, demikian ungkap seorang sekdes di Kebumen, suatu ketika.
Meski demikian, mereka selalu berujar bahwa mereka menjadi ”ujung
tombak” sekaligus ”ujung tombok” bagi masyarakat. Karena itu sejak lama
para perangkat desa selalu menuntut dan berharap agar pemerintah betulbetul
memperhatikan nasib dan kesejahteraan mereka.
Tabel 2.1 misalnya menggambarkan gaji/penghasilan resmi
perangkat desa per tahun di beberapa desa di Kabupaten Purworejo kondisi
tahun 2004. Penghasilan itu diperoleh dari tanah bengkok dan insentif dari
pemerintah kabupaten. Data dari empat desa itu memperlihatkan bahwa
penghasilan perangkat desa di satu desa dengan desa lain sangat beragam.
Desa Kalijambe, sebuah desa miskin, hanya memberikan penghasilan sebesar
Rp 2.520.000 per tahun kepada kepala desa. Angka ini berarti kepala desa
hanya memperoleh penghasilan Rp 210.000 per bulan, angka yang jauh
lebih kecil dibandingkan dengan Upah Minimum Kabupaten Purworejo yang
sebesar Rp 380.000 pada tahun 2004. Penghasilan sekretaris desa, kepala
urusan dan kepala dusun tentu jauh lebih rendah daripada penghasilan
kepala desa. Sekdes memperoleh penghasilan sebesar Rp 1.380.000 per
tahun, setiap kepala urusan bergaji sebesar Rp 675.000 per tahun dan setiap
kepala dusun berpenghasilan hanya sebesar Rp 570.000 per tahun.

Gaji/penghasilan perangkat desa per tahun di beberapa desa
Kabupaten Purworejo 2004
No. Desa Kades Sekdes Kaur Kadus
1. Krendetan 7.560.000 3.900.000 1.395.000 1.395.000
2. Sidorejo 5.500.000 2.000.000 1.000.000 1.000.000
3. Kalijambe 2.520.000 1.380.000 675.000 570.000
4. Tlepokwetan 19.200.000 13.200.000 7.750.000 5.600.000
Sumber: APBDes 2004 masing-masing desa.

Pemerintah betul-betul tidak berdaya menghadapi tuntutan
kesejahteraan perangkat desa, meski pemerintah sudah mempekerjakan
mereka sebagai aparat negara. Sebagai bentuk katup pengaman, pemerintah
menegaskan tentang penghasilan perangkat desa dalam PP No. 72/2005.
Pasal 27 dari PP 72/2005 berbunyi: (1) Kepala Desa dan Perangkat Desa
diberikan penghasilan tetap setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya
sesuai dengan kemampuan keuangan desa; (2) Penghasilan tetap dan/
atau tunjangan lainnya yang diterima kepala desa dan Perangkat Desa
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan setiap tahun dalam
APBDesa: (3) Penghasilan tetap sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling
sedikit sama dengan Upah Minimum Regional Kabupaten/Kota.
Jika bunyi pasal hanya seperti itu, tanpa diatur sekalipun pemerintah
desa bisa berkreasi sendiri melakukan penggajian terhadap perangkat desa
yang diambilkan dari APBDesa. Padahal yang ditunggu oleh perangkat desa
adalah tanggungjawab dan kebijakan pemerintah yang jelas dan konkret
dalam memberikan penghasilan, bukan sekadar mengatur penghasilan
dalam APBDesa. Lokalisasi penghasilan melalui APBDesa ini akan
menghadapi kendala, terutama bagi desa-desa yang memiliki APBDesa
minim. Mungkinkah mereka akan dapat memberikan penghasilan kepada
kepala desa beserta perangkatnya senilai penghasilan upah minimum
regional kalau untuk membiayai pembangunan dan kemasyarakatan masih
kurang?
Dapat dikatakan pemerintah ataupun negara selama ini belum
memberikan perhatian yang cukup setimpal terhadap kepala desa beserta
perangkat desa. Penghargaan terhadap kepala desa beserta perangkatnya
selama ini masih diserahkan sebagian besar kepada desa itu sendiri (pasal
27 tersebut di atas). Disamping itu dengan APBD pemerintah Kabupaten
sebenarnya juga sudah turut membantu, namun sejauhmana bantuan itu
sudah mencukupi atau belum, itu masih sangat tergantung dari kemauan
baik Kabupaten. Sedangkan pembagian penghasilan dari dana perimbangan,
bantuan, retribusi desa, dan lain-lain untuk mendukung keuangan desa
tidak ada kepastian dan sangat tergantung dengan kebijakan Pemerintah
kabupaten. Pemerintah kabupaten biasanya memberikan penghargaan
kepada kepala desa beserta perangkatnya tiap tiga bulan yang masingmasing
besarannya berbeda antara satu kabupaten dengan kabupaten
lainnya.
Miskinnya sistem pembinaan dan remunerasi itulah yang membuat
kinerja perangkat desa juga miskin. Tetapi pada saat yang sama, begitu
banyak tugas dan proyek dari atas yang memberi beban kepada perangkat
desa. Contoh yang mutakhir adalah pemberian tugas pembantuan kepada
perangkat desa untuk pendataan kaum miskin menjelang pelaksanaan
Bantuan Langsung Tunai (BLT).

D. Perencanaan dan Keuangan Desa
Masyarakat desa di Indonesia sudah lama akrab dengan perencanaan
dari atas (top down planning) gaya Orde Baru. Meskipun sejak 1982
pemerintah memperkenalkan perencanaan dari bawah (bottom up
planning), mulai dari Musyawarah Pembangunan Desa (Musbangdes) hingga
Rakorbangnas di Jakarta, tetapi keputusan tentang kebijakan dan program
pembangunan desa tetap terpusat dan bersifat seragam untuk seluruh
wilayah. Perencanaan yang terpusat itu juga disertai dengan berbagai
proyek bantuan pembangunan desa, baik yang bersifat spasial (Bantuan
Desa) maupun yang sektoral. Setiap departemen, kecuali Departemen Luar
Negeri, mempunyai program-program bantuan pembangunan desa.
Sudah banyak kritik dan bukti empirik yang memperlihatkan
kelemahan perencanaan terpusat dan model bantuan (sedekah) itu. Kritik
secara umum mengatakan bahwa desa merupakan obyek pembangunan,
sekaligus tempat membuang bantuan (sedekah). Pola kebijakan yang
sentralistik dan seragam ternyata cenderung tidak sesuai dengan kebutuhan
lokal dan mematikan konteks sosial yang beragam. Konsep “bantuan”
ternyata tidak memberdayakan, dan sebaliknya malah menciptakan kultur
ketergantungan atau kultur meminta. Sampai sekarang kultur itu masih
tepelihara. Pejabat pemerintah supradesa sangat suka dilayani dan memberi
bantuan, sebaliknya desa suka melayani dan meminta bantuan.
Pengamalan yang buruk di masa lalu itu mengalami perubahan di
masa desentralisasi. Sejak delapan tahun lalu (1999), desentralisasi telah
melakukan devolusi perencanaan, yakni mengubah model perencanaan
terpusat menjadi perencanaan yang terdesentralisasi, atau perencanaan
yang lebih dekat dengan masyarakat lokal. Pemerintah daerah mempunyai
kewenangan penuh untuk mempersiapkan perencanaan sendiri (self
planning) yang sesuai dengan konteks lokal, sekaligus memiliki kepastian
anggaran dari dana perimbangan pusat-daerah. Menurut UU No. 32/2004
(pemerintahan daerah) dan UU No. 25/2004 (sistem perencanaan
pembangunan nasional), perencanaan daerah itu harus ditempuh secara
partisipatif dan berasal dari bawah (bottom up planning), yaitu bermula dari
aras desa. Di atas kertas perencanaan pembangunan sekarang tampak lebih
desentralistik dan partisipatif, yang memungkinkan pemerintah daerah
menghasilkan perencanaan daerah yang sesuai dengan konteks lokal serta
proses perencanaan daerah berlangsung secara partisipatif dan berangkat
dari desa.
Sejauh observasi dan analisis penulis, ada sejumlah kelemahan sistem
dan metodologi perencanaan daerah, yang justru memperlemah kemandirian
dan kapasitas desa. Pertama, baik UU No. 32/2004 maupun UU No. 25/2004
sama sekali tidak mengenal perencanaan desa, atau tidak menempatkan desa sebagai entitas yang terhormat dalam sistem perencanaan pembangunan
nasional. Sementara PP No. 72/2005 (turunan dari UU No. 32/2004) justru
yang memperkenalkan perencanaan desa, tetapi konsep perencanaan
desa yang dikemukakan bukanlah perencanaan otonom (self planning),
melainkan perencanaan desa sebagai bagian (subsistem) dari perencanaan
daerah. Dalam konteks posisi ini, desa hanya “bertugas” menyampaikan
usulan sebagai input perencanaan daerah, bukan “berwenang” mengambil
keputusan secara otonom untuk menyusun perencanaan desa.
Kedua, secara metodologis perencanaan daerah mengandung
kesenjangan antara “hasil sektoral” dengan “proses spasial”. Perencanaan
daerah sebenarnya menghasilkan Rencana Kerja Pemerintah Daerah
(RKPD) yang bersifat sektoral (pendidikan, kesehatan, prasarana daerah,
pertanian, perikanan, perkebunan, pariwisata, dan lain-lain), tetapi
prosesnya menggunakan pendekatan spasial, yaitu melalui Musrenbang
desa dan kecamatan. Apa risiko kesenjangan ini? Dalam Musrenbangdesa,
masyarakat desa tidak mempunyai kapasitas untuk menjangkau isu-isu
sektoral. Meskipun di wilayah desa terdapat prasana pendidikan dan
kesehatan, misalnya, masyarakat desa tetap tidak mempunyai kapasitas
untuk menjangkau prasarana itu. Prasarana publik itu tetap dalam
jangkauan kewenangan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Sedangkan
kapasitas masyarakat desa hanya menjangkau masalah prasarana fisik yang
berada di lingkup kampung, sehingga setiap Musrenbangdes hanya mampu
mengusulkan perbaikan prasarana fisik di lingkungan mereka. Masyarakat
desa tidak mungkin menyampaikan usulan-usulan sektoral yang lebih luas.
Kesenjangan dan ketidakmampuan masyarakat desa itu terjadi karena desa
tidak mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus berbagai
sektor pembangunan (Sutoro Eko, 2007). Kalau perencanaan daerah hanya
menghasilkan perencanaan sektoral lalu apa gunanya menempuh proses
perencanaan dari bawah (desa)? Bukankah pendekatan ini hanya formalitas
yang tidak efisien?
Ketiga, perencanaan pembangunan di tingkat desa belum partisipatif.
Peran elite desa yang mengklaim mewakili aspirasi masyarakat masih
mendominasi kekuatan dalam menentukan kebijakan pembangunan
desa. Sekarang istilah partisipasi stakeholders sebenarnya sudah populer
diadopsi oleh pemerintah sebagai sebuah pendekatan partisipatif dalam
pembangunan. Di desa, istilah itu juga cukup akrab diungkapkan para elite
desa. Tetapi stakeholders yang terlibat dalam perencanaan pembangunan
masih berkutat pada aktor pemerintahan desa dan lembaga-lembaga
formal di tingkat desa (lurah, BPD, PKK, LPMD, RT, dan RW). Keterlibatan
organisasi-organisasi sektoral, organisasi kemasyarakatan yang lain, dan
kelompok perempuan masih sangat terbatas.

Keempat, proses partisipasi dan perencanaan di Musrenbangdes
menghadapi distorsi dari proyek-proyek tambahan dari pemerintah,
misalnya Program Pengembangan Kecamatan (PPK). PPK adalah proyek
yang tidak menyatu (integrasi) dengan Musrenbang reguler, tetapi ia
membikin sendiri proses dan forum perencanaan. Temuan di lapangan
menunjukkan bahwa masyarakat enggan berpartisipasi dalam Musrenbang
reguler, dan tampak lebih bersemangat berpartisipasi dalam Forum PPK.
Mengapa? Musrenbang reguler sungguh melelahkan dan membosankan
karena tidak ada kejelasan anggaran yang bakal diterima desa. Sebaliknya
Forum PPK, yang sudah berjalan sejak 1998 hingga sekarang, tampak lebih
partisipatif dan bergairah karena proyek ini mampu memastikan pagu
anggaran yang akan diperoleh oleh desa. Dengan kalimat lain, Musrenbang
reguler menciptakan “disinsentif” sementara Forum PPK memberikan
“insentif” bagi partisipasi masyarakat dalam perencaaan (Sutoro Eko, 2006
dan Krisdyatmiko dan Sutoro Eko, 2006).
Kelima, proses perencanaan partisipatif dari bawah yang bekerja
dalam wilayah yang luas, kondisi sosial yang segmented dan struktur
pemerintahan yang bertingkat-tingkat, cenderung menimbulkan jebakan
proseduralisme dan kesulitan representasi (Brian Cooksey dan Idris
Kikula, 2005). Dalam proses partisipasi, kelompok-kelompok marginal dan
perempuan yang hidup di desa pasti tidak terwakili dalam perencanaan
daerah. Selain itu perencanaan partisipatif yang bertingkat dari bawah
memang tidak dihayati dan dilaksanakan secara otentik dan bermakna
atau “murni dan konsekuen”, melainkan hanya prosedur yang harus
dilewati. Sebagai prosedur formal, perencanaan dari bawah sebenarnya
hanya sebagai alat justifikasi untuk menunjukkan kepada publik bahwa
perencanaan pembangunan yang dilalui oleh pemerintah kabupaten telah
berangkat dari bawah (dari desa) dan melibatkan partisipasi masyarakat.
Yang terjadi sebenarnya adalah perencanaan yang tidak naik (mboten up) ke
kabupaten, dan program-program kabupaten yang turun ke desa ternyata
juga tidak mengalami pemerataan. Banyak desa yang kecewa karena setiap
tahun membuat perencanaan tetapi ternyata programnya tidak turun.
Ketujuh, idealisme perencanaan dari bawah juga terdistorsi oleh tradisi
klientelisme, patronase atau hubungan-hubungan personal melalui lobby
yang tidak bisa dipertanggungjawabkan secara terbuka. Relasi personal yang
terjalin antar elite desa, khususnya kepala desa dengan beberapa pejabat
(eksekutif maupun legislatif) di tingkat kabupaten telah membuka peluang
terjadinya transaksi proyek-proyek pembangunan atau mekanisme tawar
menawar antar personal di antara mereka yang kemudian ditindaklanjuti
dengan menetapkan kebijakan proyek-proyek pembangunan pemerintah
daerah melalui institusi dimana para elite ini bekerja di wilayahnya masing -  masing. Faktor lainnya adalah kekuatan inisiatif dan lobby kebijakan yang
dimiliki personal kepala desa yang mampu melampaui batas kemampuan,
kompetensi dan kompetisi dengan kepala desa lainnya.
Kedelapan, proses perencanaan dari masyarakat bawah tidak
menentukan hasil akhir perencanaan daerah. Di atas kertas perencanaan
bermula dari bawah (bottom up), tetapi hasilnya ternyata tidak naik
(mboten up). Desa-desa di Purbalingga dan Wonosobo, sudah bertahuntahun
menyampaikan usulan yang sama (perbaikan jalan), tetapi juga tidak
terealisir. Hal ini selain karena kesalahan skema perencanaan, pemerintah
daerah selalu mengeluhkan tentang keterbatasan anggaran. Baik Pemda
Wonosobo maupun Purbalingga menyampaikan bahwa jika seluruh usulan
dari masyarakat desa diagregasi secara keseluruhan, maka membutuhkan
angka sebesar Rp 11 triliun, sementara APBD kurang dari Rp 1 triliun.
Karena itu, kapasitas APBD di banyak kabupaten hanya sanggup merealisir
sekitar 8% usulan masyarakat.
E. Ekonomi dan Pembangunan
Rezim Orde Baru menempatkan argumen sebagai negara yang baru
saja mengalami krisis ekonomi dan politik pada pertengahan 1960-an. Atas
dasar itu pemerintah di bawah rezim Orde Baru ingin mengejar berbagai
ketertinggalan dengan akselerasi yang tinggi, sehingga Orde Baru memilih
perspektif klasik yaitu perspektif yang memang dianggap relevan untuk
pembangunan yang berakselerasi tinggi.
Perspektif klasik mendasarkan pada asumsi bahwa pertumbuhan
pembangunan hanya akan berlangsung kalau masyarakat desa dipenetrasi
dari luar yaitu dari kota, sektor industri, atau dari sektor modern lainnya
(Bates, 1987: 152-163). Pembangunan atau modernisasi dilihat sebagai
proses yang berasal dari luar, yakni dari kota atau dari sektor modern lainnya.
Desa digambarkan sebagai kelompok masyarakat tradisional sehingga
ditempatkan sebagai pihak yang harus menerima kekuatan perubahan
dari luar. Dalam konteks ini, masyarakat desa secara konstan ditempatkan
sebagai masyarakat statis, marginal dan didominasi oleh negara.
Pembangunan adalah sebuah mantra dan ikon dominan Orde
Baru yang dia gunakan untuk merajut legitimasi di hadapan rakyatnya.
Melalui skema “pembangunan nasional”, negara menjadi aktor utama
yang menanam investasi (kebijakan dan pendanaan) pembangunan desa
secara besar-besaran, membuat perencanaan (master plan) pembangunan
secara sentralistik-teknokratis dengan format GBHN dan Repelita, serta
menggunakan mesin birokrasi-militer yang besar untuk mengendalikan
dan melaksanakan berbagai program pembangunan desa. Di atas kertas,
investasi pembangunan desa mempunyai sederet tujuan yang sangat mulia:

mendistribusikan layanan sosial, meningkatkan kemampuan lembagalembaga
desa dan sumberdaya manusia, mendorong swadaya dan gotong
royong masyarakat, menanggulangi kemiskinan desa, membuka kesempatan
kerja, meningkatkan taraf hidup masyarakat serta meningkatkan
kesejahteraan masyarakat desa.
Pemerintah memang menanam investasi dana yang besar untuk
membiayai pembangunan desa, mulai dari Inpres Desa, Pengembangan
Kawasan Terpadu, Inpres Desa Tertinggal, maupun proyek-proyek sektoral
yang dikendalikan oleh semua departemen di Jakarta, kecuali Departemen
Luar Negeri. Memang kita tidak bisa menghitung lagi berapa besar dana
yang mengalir dari pemerintah, tetapi banyak orang, termasuk Profesor
Mubyarto, sangat yakin bahwa dana pemerintah untuk kepentingan rakyat
kecil jauh lebih kecil ketimbang dana rekapitalisasi perbankan selama krisis
ekonomi dalam beberapa tahun terakhir. Berdasarkan kalkulasi statistik,
Inpres Bandes selama 30 tahun tidak mencapai angka 3 trilyun rupiah
padahal untuk menjangkau rakyat desa yang berjumlah 60% dari total
penduduk Indonesia, sementara pemerintah mengucurkan hampir 1000
trilyun rupiah untuk keperluan rekapitalisasi perbankan. Ini memperlihatkan
ketimpangan dan ketidakadilan sosial, sekaligus menggambarkan betapa
lemahnya komitmen politik pemerintah terhadap kaum marginal. Ketika Adi
Sasono menjabat Menteri Koperasi dan UKM, tentu sangat paham tentang
ketidakadilan itu, sehingga dia melahirkan kebijakan Kredit Usaha Tani
(KUT) secara besar-besaran untuk mendukung petani. Tetapi kebanyakan
ekonom neoklasik dan neoliberal mengecam keras bahwa kebijakan Adi
Sasono yang pro petani itu merupakan kebijakan ugal-ugalan yang bisa
mengganggu stabilitas makro ekonomi. Karena pengaruh kuat para ekonom
neoklasik dan neoliberal, kebijakan ekonomi pemerintah yang pro rakyat
miskin terlihat sangat lemah.
Dalam konteks ekonomi nasional yang dikuasai oleh oligarkhi dan
komprador, maka kebijakan pembangunan pedesaan tidak lebih dari
sekadar “politik etis”, yang menempatkan desa sebagai obyek kebijakan
dan tempat membuang bantuan. Berbagai proyek fisik berskala besar
(transportasi, waduk, taman nasional, dan lain-lain) sering dilakukan
tanpa konsultasi dengan rakyat setempat, sehingga menimbulkan masalah
yang serius. Proyek Waduk Kedung Ombo, misalnya, telah memberikan
keuntungan besar bagi pemodal maupun pejabat pemerintah, tetapi proyek
itu mengharuskan penggusuran rakyat setempat tanpa memperhatikan
ganti rugi yang manusiawi.
Di sisi lain, pemerintah tidak ikut turun tangan serius terhadap agenda
pembangunan yang masuk ke pemukiman penduduk desa. Pemerintah
menyerahkannya sebagai domain swadaya dan gotong-royong masyarakat.

Setiap pemerintah mengucurkan bantuan desa selalu diberikan pesan bahwa
“bantuan” bukanlah komponen utama untuk pembiayaan pembangunan
desa, melainkan sebagai dana stimulan untuk mendorong swadaya dan
gotong-royong masyarakat setempat. Berbagai pihak, termasuk pemerintah,
selalu menegaskan bahwa swadaya merupakan esensi dan basis otonomi asli
desa. Memang sejak dulu swadaya menjadi pilar utama yang dimiliki desa
sebagai self-governing community. Tetapi ketika negara dan pembangunan
masuk ke desa, yang terjadi adalah eksploitasi terhadap swadaya untuk
membangun sarana fisik desa, sebagaimana pemerintah kolonial Belanda
menerapkan kerja rodi kepada penduduk setempat untuk membangun
prasarana transportasi. Karena sudah ada swadaya, maka pemerintah tidak
merasa perlu mengalokasikan anggaran yang memadai dan berkeadilan
kepada desa. Anggaran negara lebih banyak digunakan untuk membiayai
kebutuhan rutin birokrasi negara, membangun kota dan mensubsidi orangorang
kaya yang menguasai perusahaan-perusahaan besar.
Pembangunan ekonomi di Indonesia tidak hanya digerakkan
melalui investasi negara, tetapi negara juga menggandeng pemilik modal
untuk melancarkan kapitalisasi di berbagai sektor (pertanian, kehutanan,
perkebunan, pertambangan, industri, perdagangan, perumahan, pariwisata)
yang masuk ke wilayah pedesaan, dengan tujuan untuk memacu pertumbuhan
ekonomi. Negara menyediaan lisensi, proteksi, dan permodalan kepada
pemilik modal melalui skema resmi yang terlembaga maupun skema tidak
resmi yang sarat dengan patronase (kongkalingkong) antara pemilik modal
dengan pejabat. Kombinasi antara eksploitasi kapital dan backing politik
selalu menjadi ciri khas menonjol kapitalisasi di Indonesia. Sementara
masyarakat setempat tidak mempunyai ruang partisipasi (voice, akses,
kontrol dan kepemilikan) terhadap masuknya kapital ke desa, sehingga
selalu memunculkan sengketa antara masyarakat melawan penguasaha dan
penguasa.
Kapitalisasi yang masuk ke wilayah pedesaan betul-betul terbangun
format oligarkhi antara negara dan modal yang melakukan eksploitasi
ekonomi-politik terhadap masyarakat desa. Sudah banyak cerita
membuktikan bahwa kapitalisasi telah menciptakan kehancuran tanah
ulayat milik masyarakat adat, kerusakan lingkungan, dan sosial-budaya
masyarakat setempat. Sebagai contoh, semangat keseimbangan dan
berkelanjutan dalam pengelolaan sumberdaya alam yang dimiliki suku
Amungme di Timika (Papua), sebagaimana tercemin dari semboyan S-
3 (sungai, sampan dan sagu) mengalami kehancuran setelah PT Freeport
masuk ke komunitas mereka. Involusi pertanian maupun kerusakan
ekologi desa juga terjadi ketika industri masuk desa. “Bagaimana mungkin
pembangunan pertanian berkelanjutan dan kemandirian desa bisa tercapai  bila desa tidak memiliki kewenangan untuk mengelola tata ruang di desa”,
demikian ungkap Mochtar, seorang kepala desa di Lombok Barat.
Pembangunan desa yang berjalan selama empat dasawarsa terakhir
telah membuahkan pertumbuhan dan kemajuan secara luar biasa: perubahan
wajah fisik, peningkatan kemakmuran, perbaikan konsumsi, maupun
peningkatan mobilitas sosial penduduk di negeri ini. Mobilitas sosial bisa
diukur dari indikator perbaikan perumahan penduduk, peningkatan derajat
pendidikan, perubahan struktur okupasi, perbaikan sarana dan prasarana
transportasi penduduk desa, peningkatan kepemilikan perlengkapan
modern (televisi, motor, mobil, telepon selular, parabola, mesin cuci, lemari
es, dan masih banyak lagi). Berdasarkan oral history para generasi tua,
peningkatan mobilitas sosial itu belum dirasakan pada dekade 1970-an,
apalagi dekade 1960-an.
Tetapi ledakan pertumbuhan dan mobilitas sosial belum menjadi
fondasi yang kokoh bagi human well being, kesejahteraan dan keadilan
sosial (Sutoro Eko, 2005). Ketimpangan jauh lebih besar dan serius
ketimbang kemajuan dan kemakmuran yang dihasilkan oleh pembangunan.
Mungkin argumen ini masih prematur, sehingga butuh penelitian yang lebih
mendalam. Tetapi setidaknya kita bisa menunjukkan sederet bukti tentang
lemahnya kesejahteraan dan keadilan bagi masyarakat desa. Setiap hari kita
prihatin dengan balada yang menimpa para petani, mayoritas penghuni desa.
Cliff ord Geertz (1963), misalnya, melaporkan bahwa kolonialisme di Jawa
telah terjadi involusi pertanian yang membuat pertanian tidak mencukupi
sebagai basis penghidupan penduduk desa yang mayoritas petani. Statistik
pertanian 2003 juga memperlihatkan peningkatan jumlah rumah tangga
petani dari 20,8 juta pada tahun 1993 menjadi 25,6 juta pada tahun 2003.
Peningkatan yang sama juga terjadi pada populasi petani gurem (pemilik
lahan kurang dari setengah hektar), yakni sejumlah 10,8 juta (1993) menjadi
sejumlah 13,7 juta (2003). Angka 13,7 juta itu tersebar 74,9% di Jawa dan
25,1% di Luar Jawa (Bustanul Arifin, 2005). Sejak 1980-an pemerintah sudah
mencanangkan proyek swasembada beras, tetapi proyek ini menderita
kegagalan, terbukti beberapa tahun terakhir Indonesia melakukan impor
beras dari negeri-negeri lain. Banyak orang sedih, begitu ironisnya Indonesia,
sebuah negeri agraris yang besar tetapi melakukan impor beras. Setiap hari
kita mendengar jeritan petani tentang gagal panen, menurunnya harga
gabah, serta meningkatnya harga bibit dan pupuk. Para petani di sektor lain
(tembakau, jeruk, apel, kakao, cengkeh, lada, mangga, dan lain-lain) selalu
tidak berdaya bila bernegosiasi harga dengan para cukong pemilik modal.
Pada skala mikro, Cindelaras (sebuah NGO di Yogyakarta yang concern
pada pemberdayaan petani di desa), pernah menemukan data penelitian
bahwa para petani di desa tidak mampu menghadapi laju konsumsi yang jauh lebih cepat-besar ketimbang kemampuan produksi mereka. Banyak
petani terpaksa menjual alat-alat produksi (sawah, pekarangan dan ternak
piaraan) untuk membayar konsumsi (misalnya sekolah dan kesehatan) yang
harganya melambung tinggi karena terjadi komersialisasi.
Desa sudah lama tidak menjanjikan penghidupan yang berkelanjutan
bagi penduduk. Kita tidak bisa menghitung lagi berapa besar penduduk
desa yang tidak merasa at home di desa. Laju urbanisasi penduduk desa
memadati kota-kota besar, sebagai pemasok buruh murah, pedagang kaki
lima (sektor informal) atau menjadi kaum miskin kota. Hidup sebagian dari
mereka di kota-kota besar selalu tidak berdaya dan rentan karena setiap saat
harus berhadapan dengan penggusuran. Hampir setiap pemerintah daerah
(apalagi pemerintah DKI Jakarta) bersikeras melancarkan pengaturan
untuk melakukan penggusuran terhadap para pedagang kaki lima maupun
kaum miskin kota, karena dianggap menganggu keamanan, ketertiban dan
keindahan kota.
Di tempat lain, setiap hari, kita juga prihatin dengan kondisi ribuan
bahkan jutaan Tenaga Kerja Indonesia (TKI) – yang berasal dari desa — yang
menjadi tenaga buruh murah di negeri-negeri lain. Kisah-kisah kekerasan
(pemerkosaan, penyiksaaan, penindasan, penipuan, pemerasan, pengusiran
dan lain-lain) terhadap TKI oleh majikan atau bahkan oleh petugas imigrasi
maupun para preman, selalu kita dengar setiap hari. Ketika naskah ini
ditulis, kita menyaksikan dengan telanjang betapa ganasnya pengusiran
pemerintah Malaysia terhadap lebih dari seratus ribu TKI haram (ilegal).
Sebagian dari mereka yang singgah di Batam, Kuala Tungkal atau Nunukan
pun segera dihalau oleh petugas. Pemerintah betul-betul kedodoran dalam
memberikan perlindungan terhadap TKI dan tunggang-langgang dalam
berdiplomasi mengatasi masalah TKI.
Kemiskinan menjadi sebuah paradoks yang serius bagi pertumbuhan
dan kemajuan mobilitas sosial, bahkan kemiskinan merupakan sebuah
masalah klasik yang berkelanjutan di Indonesia. Karena itu selama empat
dasawarsa upaya penanggulangan kemiskinan sebenarnya telah dilakukan
oleh pemerintah, baik melalui pelayanan publik maupun proyek-proyek
pembangunan yang bersifat akseleratif. Pelayanan publik antara lain
ditempuh dengan (i) penyediaan pangan; (ii) pelayanan kesehatan dan
pendidikan; (iii) perluasan kesempatan kerja; (iv) bantuan prasarana dan
sarana pertanian; (v) bantuan kredit usaha bagi masyarakat miskin; dan
(vi) bantuan prasarana permukiman kumuh perkotaan. Upaya pemerintah
tersebut diintensifkan sejak 1994 melalui program Inpres Desa Tertinggal
(IDT), Proyek Pembangunan Prasarana Pendukung Desa Tertinggal (P3DT),
Program Pengembangan Kecamatan (PPK), Proyek Penanggulangan
Kemiskinan di Perkotaan (P2KP), dan Jaring Pengaman Sosial (JPS) dan
masih banyak lagi.

Berbagai upaya pemerintah itu sedikit-banyak mampu menurunkan
angka kemiskinan. Pada tahun 1996, ketika muncul klaim bahwa fundamental
ekonomi Indonesia sangat kuat, angka kemiskinan turun pada titik yang
paling rendah, yakni 22,5 juta jiwa. Sementara jumlah penduduk miskin pada
tahun 1976 sebesar 54,2 juta. Namun ketika terjadi krisis ekonomi sejak
Juli 1997 jumlah penduduk miskin meningkat menjadi 49,5 juta jiwa pada
1998, jumlah penganggur terbuka meningkat dari 4,2 juta (4,69%) pada
Agustus 1997 menjadi 6,03 juta (6,36%) pada Agustus 1999. Pada saat yang
sama diikuti juga dengan melemahnya kegiatan ekonomi, memburuknya
pelayanan kesehatan dan pendidikan, memburuknya kondisi prasarana
dan sarana umum, menurunnya ketertiban umum dan ketenteraman
masyarakat, dan menurunnya kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi
dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Di masa-masa sulit
pemerintah meraih keberhasilan menekan angka kemiskinan menjadi 37,3
juta jiwa (17,4% dari jumlah penduduk) pada 2003. Dari jumlah penduduk
miskin tersebut, 12,2 juta jiwa di daerah perkotaan dan 25,1 juta jiwa
berada di pedesaan. Setahun berikutnya, 2004, angka kemiskinan juga
mengalami penurunan menjadi 16,6%. Namun di balik penurunan itu, di
bulan September 2006, BPS mengumumkan bahwa angka kemiskinan di
Indonesia telah meningkat dari 16,0 persen pada Februari 2005 menjadi
17,75 persen pada Maret 2006. Kenaikan harga beras sebesar 33 persen
antara bulan Februari 2005 dan Maret 2006-terutama sebagai dampak
larangan impor beras-merupakan penyebab utama peningkatan angka
kemiskinan. Sekitar tiga perempat dari empat juta orang tambahan yang
jatuh miskin selama jangka waktu tersebut diakibatkan oleh kenaikan harga
beras, sebagai faktor ikutan dari kenaikan harga BBM.
F. Kabupaten, Kecamatan dan Desa
Pengalaman pemerintahan di seluruh dunia, nampaknya hanya
Indonesia yang memiliki pemerintahan kecamatan. Secara historis
kecamatan dibentuk oleh pemerintah kolonial Belanda untuk mengendalikan
desa. Pengalaman masa lalu ini dilembagakan secara kuat pada masa Orde
Baru di bawah UU No. 5/1974 dan UU No. 5/1979. Di masa Orde Baru,
camat diposisikan sebagai “kepala wilayah” yang powerful di hadapan desa.
Di level kecamatan dibentuk Muspika (Camat, Danramil dan Kapolsek) yang
mempunyai tugas mengendalikan penduduk, wilayah, desa, keamanan,
ketertiban dan stabilitas politik. Kekuasaan yang powerful itu digambarkan
dengan sebuah metafora: “Camat harus mengetahui segala-galanya di
wilayahnya, sekalipun hanya selembar daun yang jatuh dari pohon”. Dalam UU
No. 5/1979 ditegaskan bahwa “desa adalah satuan pemerintahan terendah
di bawah camat”. Artinya camat sangat powerful untuk melakukan kontrol dan pembinaan terhadap kepala desa, sehingga kepala desa tercerabut
dari akar masyarakat. Camat adalah pejabat yang terseleksi, terdoktrin dan
terdidik secara kemiliteran, politik dan adminitrasi pemerintahan.
UU No. 22/1999 membawa perubahan secara drastis terhadap
kedudukan dan fungsi camat/kecamatan. Camat hanya ditempatkan sebagai
“perangkat daerah” yang menjalankan tugas-tugas pelayanan administratif
(akta tanah dan KTP), tanpa mempunyai kekuasaan-kewenangan mengontrol
desa. Kecamatan dan desa tidak lagi mempunyai hubungan hirarkhis
sebagaimana skema dalam UU No. 5/1979. Dengan kalimat lain, desa tidak
lagi menjadi wilayah kekuasaan camat, dan camat bukan lagi atasan kepala
desa.
UU No. 22/1999 hanya memberikan ruang bagi bupati/walikota
untuk melimpahkan sebagian kewenangan atau urusan kepada camat,
misalnya dalam hal pembinaan terhadap desa maupun sebagai koordinator
pemberdayaan kepada masyarakat. Tetapi pelaksanaan di daerah sungguh
sangat beragam. Di beberapa daerah, camat mempunyai kewenangan dan
tugas melakukan pembinaan terhadap desa, mengkoordinasikan kerjasama
antardesa, mengkoordinasikan perencanaan daerah, mengeluarkan surat izin
mendirikan bangunan (IMB) yang berada di kampung, maupun menerbitkan
izin usaha berskala kecil. Sesuai dengan tradisi perencanaan pembangunan,
camat memfasilitasi perencanaan pembangunan melalui wadah Musrenbang
Kecamatan atau Musyawarah Antar Desa, termasuk melakukan sortir atas
usulan dari desa dan menentukan prioritas usulan kecamatan yang akan
dibawa ke level daerah. Namun semua ini tidak mengandung kewenangan,
dalam arti kewenangan untuk mengambil keputusan politik dan anggaran.
Porsi camat bukan menggunakan “kewenangan” tetapi hanya menjalankan
“tugas” memfasilitasi (memudahkan) dalam pemberdayaan dan pelayanan.
Di Papua, beberapa kabupaten menerapkan skema kewenangan politik
dan anggaran yang lebih besar kepada kepala distrik (camat). Di Jayapura,
Bupati melancarkan Program Pemberdayaan Distrik, yang menempatkan
camat dalam posisi strategis bagi pemerintahan dan pembangunan
kampung. Camat mempunyai kewenangan mengelola anggaran Rp 1
milyar per tahun untuk keperluan pelayanan publik dan pembangunan
kampung (desa). Camat berhak membina pemerintahan desa, menolak atau
menyetujui usulan pembangunan dari desa, serta mengontrol akuntabilitas
kepala kampung dalam pengelolaan dana pembangunan.
Namun kebanyakan daerah tidak memanfaatkan ruang yang diberikan
UU No. 22/1999 guna mengoptimalkan kewenangan dan peran camat. Camat
tidak mempunyai peran yang strategis, kecuali hanya menerbitkan akta tanah
dan KTP serta menjalankan tugas-tugas mendadak yang diberikan bupati.
Banyak camat di berbagai daerah “mengeluh” akan kewenangan dan peran mereka, karena mereka cenderung “kesepian”, karena kewenangan politik
dan anggaran camat dipotong oleh Undang-undang, sehingga mereka merasa
kewibawaan mereka di hadapan masyarakat dan desa merosot drastis.
“Kami hanya menjalankan tugas, tetapi tidak mempunyai kewenangan dan
anggaran”, demikian kira-kira ungkap banyak camat. Dalam praktiknya,
camat memang sering “diabaikan” oleh kepala desa, misalnya para kepala
desa tidak bersedia hadir ketika diundang rapat koordinasi oleh camat.
Jika posisi kecamatan melemah, sebaliknya kekuatan desa mulai
bangkit. Di setiap kabupaten hadir asoisasi kepala desa (dengan nama lokal
yang beragam) untuk memperjuangkan hak-hak kepala desa, perangkat
desa dan otonomi desa. Mereka berani menentang kebijakan pemerintah
kabupaten, suatu gejala baru di era reformasi. Mereka biasa melakukan aksi
kolektif di kantor bupati dan DPRD untuk menuntut perbaikan kesejahteraan,
menentang kebijakan kabupaten yang tidak aspiratif, menuntut alokasi
dana desa dan memperjuangkan otonomi desa. Pemerintah kabupaten
tentu tidak mempunyai kapasitas dan responsivitas yang memadai untuk
mengembangkan otonomi desa, kecuali hanya merespons secara karitatif
(misalnya memberikan motor dinas kepada kepala desa) dan melaksankan
peraturan dari atas, misalnya memberikan Alokasi Dana Desa. Selama
era reformasi, kabupaten (yang memperoleh kekuasaan besar untuk
mengatur desa) tidak mempunyai kebijakan yang komprehensif untuk
mengembangkan otonomi desa, demokrasi, kesejahteraan, pengembangan
kapasitas dan pemberdayaan.
Namun perjuangan asosiasi dan forum di aras kabupaten dan provinsi
tidak membuahkan hasil yang signifikan. Karena itu mereka berupaya
memperbesar organisasi lokal tersebut menjadi organisasi yang berskala
nasional. BPD melangkah lebih dulu yang menghasilkan Asosiasi Badan
Perwakilan Desa Seluruh Indonesia (ABPEDSI) pada tahun 2003. LAPERA
Indonesia sedikit-banyak memfasilitasi lahirnya ABPEDSI itu. ABPEDSI
mempunyai agenda utama, yakni mempengaruhi revisi UU No. 22/1999
agar lahir undang-undang baru yang memperkuat desentralisasi dan
otonomi desa. Mereka secara aktif menggelar forum di berbagai kota secara
sukarela, bergabung dengan forum-forum NGOs, menulis naskah akademik
serta melakukan hearing dan lobby dengan DPR RI untuk mendorong revisi
UU 22/1999.
Konsolidasi asosiasi kepala desa bisa dibilang terlambat bila
dibandingkan dengan ABPEDSI. Para kepala desa juga sangat kritis dan
menghendaki revisi UU No. 22/1999, sepanjang tahun 2002-2004 belum
lahir asosiasi kepala desa secara nasional dan berjuang di level nasional.
Mereka tidak mempengaruhi revisi UU No. 22/1999 secara kolektif di Jakarta.
Bahkan sampai lahirnya UU No. 32/2004, asosiasi nasional kepala desa juga belum lahir. Asosiasi Pemerintah Desa Seluruh Indonesia (APDESI) baru
lahir pada akhir April 2005 di Yogyakarta, yang sedikit-banyak difasilitasi
oleh LAPERA Indonesia. Pertemuan di Yogyakarta ini sebenarnya melibatkan
unsur kepala desa dan BPD, yang gagasan awalnya hendak mempersatukan
dua kekuatan ini menjadi satu wadah tunggal yang lebih besar dan solid. Akan
tetapi ketika forum berlangsung terjadi perpecahan antara kubu kepala desa
dan BPD. Para kepala desa menegaskan bahwa asosiasi pemerintahan desa
perlu dibentuk tanpa harus melibatkan BPD, sebab UU No. 32/2004 sudah
menghilangkan BPD. Karena itu forum tersebut hanya melahirkan APDESI
sonder BPD. Forum mengambil kesepatakan untuk mendaulat Suwardjo
(dari Cilacap Jawa Tengah, yang sebelumnya menjadi ketua Asosiasi Pradja)
sebagai ketua umum APDESI.
APDESI tentu hendak memperjuangkan desentralisasi dan otonomi
desa, tetapi mereka agak abai dengan isu demokratisasi desa, termasuk
alergi dengan BPD. Para fungsionaris APDESI selalu menyatakan sudah
cocok dengan UU No. 32/2004, meski banyak kepala desa lain, BPD, NGOs
dan akademisi yang kritis dan menolak kehadiran UU tersebut. APDESI
bersikap kooperatif dengan pemerintah, sehingga ia memperoleh fasilitas
dari pemerintah, misalnya sebuah kantor di Gedung Sarinah Jalan MH
Thamrin di Jakarta.
Organisasi APDESI tentu bukanlah asosiasi tunggal dan tidak mewakili
seluruh kepala desa di Indonesia. Banyak kepala desa di Jawa Tengah dan
DIY yang tidak bergabung dan tidak mengetahui apa itu APDESI. Bahkan
banyak kepala desa yang kecewa dengan kehadiran dan sikap politik APDESI.
Karena itulah, tanggal 29 Januari 2006 menyusul lahirnya PP No. 72/2005,
lahir Persatuan Kepala Desa dan Perangkat Desa Nusantara (Parade
Nusantara) di Semarang Jawa Tengah. Deklarasi organisasi itu diyakini
akan menjadi tonggak awal dan obor kebangkitan pemerintahan desa, yang
sejak Orba, Orla, dan Orde Reformasi saat ini dinilai selalu dimarginalkan.
Pendiri Parade Nusantara Sudir Santoso (dari Pati Jawa Tengah) didampingi
para kepala desa, antara lain dari Jawa Timur, DIY, Banten, dan Jateng, serta
puluhan kepala desa lainnya menyatakan hal itu.
Berbeda dengan sikap APDESI yang kooperatif dengan UU No.
32/2004 dan PP No. 72/2005, Parade justru bersikap bahwa kedua
regulasi itu tidak aspiratif dan mereka menuntut kepada pemerintah agar
keduanya direvisi. UU 32 Tahun 2004, bagi Parade Nusantara dinilai hanya
kemunduran karena sangat sedikit mengakomodasi masalah-masalah
yang mengatur pemerintahan desa. Juga terdapat banyak pembatasan hak
desa, seperti hak politik perangkat desa, masa jabatan kepala desa yang
sebelumnya diatur dalam UU No 5 Tahun 1979 selama delapan tahun
dan bisa dipilih kembali, kemudian berubah menjadi enam tahun. Sudir  mengatakan, nasib kepala desa sejak Orde Lama hingga era reformasi
sekarang ini tidak berubah. Mereka tidak pernah menjadi subjek, tetapi
selalu menjadi objek pemerintahan. Padahal, tuturnya, mereka adalah ujung
tombak pemerintahan di tataran paling bawah. Ironisnya lagi nasib mereka
sama sekali tidak diperhatikan oleh pemerintah. Dia mengungkapkan, hidup
para kepala desa sangat tragis. Banyak kepala desa dan perangkat desa
yang tidak mendapat honor. Bahkan untuk memilih kepala desa mereka
menggunakan uang dari saku sendiri. Terkait dengan itu, mereka meminta
supaya pemilihan kepala desa menggunakan dana anggaran pendapatan dan
belanja daerah (APBD). “Bagaimana rakyat bisa maju kalau kepala desa dan
perangkat desanya saja tidak diperhatikan nasibnya,” ucapnya. Selain itu,
lanjutnya, hingga kini belum ada satu pun UU yang mengatur tentang kepala
desa. Selama ini, seperti UU No 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah
yang kemudian diubah dengan UU Pemda bukanlah UU tentang kepala desa.
Meskipun di dalam UU tersebut ada pasal yang mengatur tentang kepala
desa, tetapi jumlahnya sangat sedikit. Pengaturan soal kepala desa dalam
UU Pemda itu pun banyak yang rancu. Karena itu mereka menuntut supaya
sejumlah pasal yang mengatur tentang kepala desa dalam UU tersebut
direvisi. Dia memberi contoh, pasal 112 UU Pemda yang menentukan
bahwa biaya kegiatan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah
dibebankan kepada APBD. Mereka menuntut supaya pasal ini ditambah
dengan biaya pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah serta kepala
desa dibebankan kepada APBD.
Pada tanggal 8-9 Maret 2006 sekitar 7 ribu anggota Parade menggelar
aksi kolektif di Jakarta mendatangi DPD, DPR, Mendagri dan Istana Presiden.
Mereka menuntut diperbolehkan menjadi pengurus parpol; minta masa
jabatan diperpanjang dari enam tahun menjadi 10 tahun; dana perimbangan
dinaikkan dari 10 persen menjadi 20 persen; biaya pilkades dibebankan
pada APBD, Sekretaris Desa dan Perangkat Desa lainnya diangkat menjadi
PNS, perbaikan kesejahteraan. Pada tanggal 3 April 2006 mereka datang
kembali ke Jakarta mendatangi Mahkamah Agung untuk menyampaikan uji
materi terhadap UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005.
Ketika aksi kolektif tengah berlangsung, sikap pro dan kontra
bermunculan. Beberapa politisi dengan cepat memberikan dukungan pada
mereka. Soal keinginan para kades menjadi pengurus parpol, Golkar dan PDIP
menyatakan setuju. Kades dinilai boleh menjadi pengurus parpol karena
mereka bukan PNS, sehingga tak boleh mendapat perlakuan diskriminatif.
Sementara Menteri Dalam Negeri bersikap defensif pada demo Parade,
bahkan dia mengusir kades agar segera pulang kembali ke desanya masingmasing
untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Karena sikapnya
ini, Parade malah menyampaikan suara yang keras menuntut mundur  Mendagri. Melihat kondisi ini, Presiden meminta agar Mendagri memberi
tanggapan yang positif pada tuntutan kades. Karena itu pada tanggal 17
Maret 2006, Mendagri mengeluarkan Surat Edaran Nomor 140/537/SJ
tentang pemantapan penyelenggaraan Pemerintahan Desa, yang meliputi
petunjuk tentang:
a) Perda harus melalui konsultasi publik dengan Pemerintahan
Desa.
b) Kepala Desa dapat ditunjuk sebagai penjabat Kepala Desa
(bersamaan dengan pemberhentiannya sebagai Kepala Desa).
c) Pelaksanaan Alokasi Dana Desa sesuai dengan PP Nornor 72
Tahun 2005.
d) Penyediaan Biaya Pilkades dalam APBD Kabupaten/Kota.
e) Peningkatan penghasilan tetap dan tunjangan lainya bagi Kepala
Desa dan Perangkat Desa minimal sama dengan UMR Kabupaten/
Kota.
f) Pengaturan dalam Perda Kabupaten/Kota tentang pengangkatan
Sekdes PNS oleh Sekda atas usul dari Kepala Desa.
g) Melibatkan Kades dalam seluruh pembangunan Desa yang
dananya berasal dari APBN, APBD dan Pembiayaan lainnya.
Surat Menteri ini sedikit banyak mampu “memadamkan kebakaran”
yang terjadi di desa. Pemerintah kabupaten, meski dengan sikap terpaksa,
tetap menjalankan perintah Menteri, mulai dari pemberian bantuan
keuangan untuk penyelenggaraan pilkades hingga pemberian ADD. Sejak
2006, semakin banyak kabupaten/kota yang menelorkan ADD, meski
sebagian besar kabupaten mengambil porsi yang minimal (10% dari sisa
dana perimbangan setelah digunakan untuk membayar gaji pegawai).
Namun pada prinsipnya, akar persoalan ekonomi politik yang terjadi di
desa, tidak terjawab secara fundamental.

BAB 3
ANALISIS DAN EVALUASI
PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Bab ini hendak melakukan analisis dan evaluasi atas peraturan
perundang-undangan yang mengatur desa. Analisis akan dilakukan dengan
cara deskriptif-analitik atas pengaturan desa di masa kolonial hingga UU
No. 22/1999. Kemudian dilanjutkan dengan analisis enam isu tematik yang
bekerja di bawah UU No. 32/2004 beserta peraturan turunannya. Secara
metodologis, analisis dilakukan dengan mencermati atas konteks, substansi,
implementasi dan dampak peraturan terhadap kondisi desa.
A. Pengaturan Desa di Masa Kolonial
Kolonialisme mengandung negaranisasi, eksploitasi dan marginalisasi
terhadap desa. Pemerintah kolonial mengendalikan penduduk dan tanah
desa melalui berbagai cara: sistem wajib penyerahan hasil tanaman,
pengutan pajak tanah, maupun sistem tanam paksa. Penguasa kolonial
berangsur-angsur melakukan penetrasi ke dalam ekonomi dan politik desa
dan akhirnya berhasil menemukan sumber penghasilan penting, yakni tanah
dan tenaga kerja pedesaan (Frans Husken, 1998). Sejarawan Onghokham
(1975) dan Breman (1979, 1988) memperlihatkan bahwa tatanan sosial
ekonomi sebagian besar desa-desa di Jawa sejak awal abad ke-19 telah
memperlihatkan ciri-ciri konstruksi kolonial: yakni sejumlah peraturan dan
tindakan telah dilakukan pemerintah kolonial untuk memutuskan hubungan
vertikal yang lama antara penduduk dengan para pemimpin desa maupun
dengan para perantaranya di tingkat supradesa.
Raffles maupun para komisaris jenderal sesudahnya cukup mengetahui
bahwa kepala desa dapat menjalankan peran penting dalam pengutipan
pajak tanah. Ia mengeluarkan peraturan tentang Revenue Instruction pada
tanggal 11 Februari 1814, yang menegaskan bahwa kepala desa ditunjuk
sebagai perantara pemerintah pusat untuk menjalankan pemungutan pajak
tanah, sekaligus menjalankan kekuasaan dan kewajiban sebagai pegawai
polisi negeri (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984: 258). Karena itu, selain
mengontrol posisinya, pemerintah menetapkan beberapa syarat sehingga
para kepala desa dapat melaksanakan perintah-perintah atasan. Dengan
praktik sistem tanam paksa, maka para kepala desa mendapat peran lebih  sentral dalam pemerintahan karena pada tingkat pertama kepala desa itulah
yang memperoleh kepercayaan untuk melakukan sistem tanam paksa.
Penguatan kekuasaan kepala desa dan kesempatan untuk
memperkaya diri di satu pihak dan tekanan dari pemerintah kolonial di
pihak lain mengakibatkan timbulnya suatu tipe baru kepala desa pada
periode tanam paksa. Apabila ia pada tahun-tahun sebelumnya merupakan
“pemimpin rakyat” yang sejak pemerintahan Inggris di Jawa setiap tahun
dipilih oleh penduduk desa, maka pada masa sistem tanam paksa posisinya
tidak lebih dari seorang “mandor kebun” yang menjalankan perintah atasan
(Frans Husken, 1998: 121).
Ketika intervensi dan eksploitasi kolonial terhadap desa sudah
berjalan, pemerintah kolonial Belanda mengeluarkan “Regeeringsreglement”
1854, sebagai cikal-bakal pengaturan tentang daerah dan desa. Pasal 71
(pasal 128.I.S.) menegaskan tentang kedudukan desa, yakni:
Pertama, bahwa desa yang dalam peraturan itu disebut “inlandsche
gemeenten” atas pengesahan kepala daerah (residen), berhak untuk memilih
kepalanya dan pemerintah desanya sendiri. Kedua, bahwa kepala desa itu
diserahkan hak untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri
dengan memperhatikan peraturan-peraturan yang keluar dari gubernur
jenderal atau dari kepala daerah (residen).
Atas dasar ketentuan itu, dengan Ordonansi tanggal 3 Februari
1906, lahirlah peraturan yang mengatur pemerintahan dan rumah tangga
desa, terutama hanya berlaku di Jawa dan Madura. Peraturan itu, yang
dimuat dalam Staasblad 1906 N0. 83, diubah dengan Staablad 1910 No.
591, Staadblad. 1913 No. 235 dan Staadblad, 1919 No. 217 dikenal dengan
nama “Islandsche Gemeente-Ordonnantie”. Penjelasan atas Ordonnantie itu
yang dimuat dalam Bijblad 6567 mengatakan, bahwa ketetapan-ketetapan
dalam Ordonnantie secara konkret mengatur bentuk, kewajiban dan
hak kekuasaan pemerintah desa baik berdasarkan hukum ketataprajaan
maupun berdasarkan hukum perdata. Meskipun berbagai peraturan
yang muncul masih jauh dari sempurna, tetapi dalam rangka perundangundangan
Hindia Belanda semuanya telah berhasil menghilangkan keraguraguan
tentang kedudukan desa sebagai badan hukum, lebih dari posisi
desa sekadar kesatuan komunal masyarakat. Peraturan telah berhasil pula
mengembangkan kemajuan kedudukan hukum desa sebagai pemilik harta
benda (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Ada berbagai catatan atas keluarnya peraturan itu. Van Deventer
menyambutnya dengan gembira. Dengan peraturan tadi, kata Van Deventer,
hak desa untuk mendapat dan menguasai milik sendiri telah diberi dasar
hukum. Berdasarkan hak itu desa akan dapat menyusun “pendapatan
desa” sendiri. Hal ini penting berhubungan dengan hendak didirikannya sekolah desa dan lumbung desa pada waktu itu. Sebaliknya Mr. Van Bockel
dalam Koloniale Studien tahun 1921 mengatakan, bahwa peraturan itu
merupakan sebuah tatapraja untuk desa, yang dimasukkan dengan paksa
ke dalam suatu susunan yang asing baginya dengan tiada mengingat tingkat
kecerdasan rakyat dan susunan tatapraja dalam daerah. Van Vollenhoven
berpendapat senada. Setelah mengucapkan penghargaannya terhadap
tujuan ordonansi diatas, yang bermaksud hendak menguatkan kedudukan
desa, maka ia mencela bahwa dalam peraturan itu membuat ordonansi
kurang cukup mengindahkan sifat-sifat asli dari desa di daerah Jawa, Madura
dan Pasundan.
Dalam konteks ini “Islandsche Gemeente Ordonantie” tahun 1906
tidak berlaku untuk empat daerah Swapraja di Surakarta dan Yogyakarta.
Di daerah-daerah tadi, yang pada hakekatnya adalah daerah Negorogong di
jaman dahulu, dimana otonomi desa karena percampuran kekuasaan Raja
– antara lain disebabkan oleh apanage-stelsel sejak 1755 — telah menjadi
rusak, maka kedudukan desa sebagai daerah hukum otonom sudah rusak
pula.
Meski demikian, hukum asli yang menjadi pokok-pokok dasar
kebudayaan bangsa, meskipun telah terpendam dibawah reruntuhan desa
asli selama ratusan tahun, setelah kesatuan desa sebagai daerah hukum
itu di daerah Swapraja di Jawa dihidupkan kembali, maka ia hidup kembali
juga. Begitu kuatnya, hingga waktu permulaan kemerdekaan di daerah
Yogyakarta muncul peraturan untuk menggabungkan desa-desa yang kecilkecil
menjadi kesatuan daerah yang lebih besar. Peraturan itu mengalami
kesulitan. Lain dari itu, sebagai penjelmaan dari kesatuan daerah hukum
itu barangkali belum diketahui umum, bahwa daerah Yogyakarta penjualan
tanah milik di desa (malah juga penggadaian) kepada seorang yang bukan
penduduk desa, harus mendapat ijin dari rapat desa.
Dalam tahun 1912 pemerintah Pakualaman melancarkan pernataan
desa, tertanggal 18 Oktober 1912 untuk distrik Sogan, Kabupaten Adikarta,
untuk pernataan dimana ordonansi tahun 1906 dipakai sebagai model.
Pernataan itu diumumkan dalam “Vaststelling van de gemeenteregeling en
gemeentebestuursregeling in het district Sogan kabupaten Adikarta”. Dalam
tahun 1918 itu juga Kasultanan Yogyakarta oleh Rijksbestuurder ditetapkan
sebuah peraturan semacam itu. Peraturan itu diumumkan dalam Rijksblad
tahun 1918 No. 22. Pernataan Pakualaman tahun 1912 pun lalu diganti dan
namanya dalam bahasa Belanda disebut “Regelen betreffende het beheer en
de huishoudelijke belangen der inlandche gemeenten in het distr iect Sogan
kabupaten Adikarta”, cocok dengan peraturan buat kesultanan. Perubahan
itu diumumkan dalam Rijksblad tahun 1918 No. 24.

Baik di Kesultanan dan Pakualaman, dalam tahun itu diluncurkan
peraturan tentang pengangkatan, pemberhentian sementara, pemecatan dari
jabatan, tentang penghasilan dan kewajiban pemerintah desa. Peraturan ini
untuk Kasultanan dimuat dalam Rijksblad tahun 1918 No. 23, diubah dalam
Rijksblad tahun 1925 No. 17 dan buat Pakualaman dimuat dalam Rijksblad
tahun 1918 No. 25 diubah dalam Rijklsblad No. 17/1925.
Sedangkan daerah-daerah Kasunanan Surakarta dan Mangkunegaran
tidak mempunyai peraturan serupa. Di daerah-daerah itu berlaku peraturanperaturan
lain; bagi Kasunanan termuat dalam Rijksblad tahun 1917 No.
33; bagi Mangkunegaran termuat dalam Rijksblad tahun 1917 No. 14,
yakni peraturan-peraturan yang membagi daerah Kasunanan dan daerah
Mangkunegaran dalam sejumlah wilayah desa.
Menurut riwayat pasal 71 Regeringsreglement 1854 memang yang
hendak diatur hanya kedudukan desa di Jawa dan Madura. Beberapa tahun
kemudian pemerintah Hindia Belanda mengetahui bahwa di luar Jawa
dan Madura ada juga daerah-daerah hukum seperti desa-desa di Jawa.
Karena itu, pemerintah kolonial juga menyusun peraturan untuk mengatur
kedudukan daerah-daerah itu semacam Inlandsche Gemeente Ordonnantie
yang berlaku di Jawa dan Madura. Inlandsche Gemeente Ordonnantie untuk
Karesidenan Amboina termuat dalam Staatblad 1914 No. 629 jo. 1917 No.
223. Peraturan itu namanya: Bepalingen met betrekking tot de regeling van de
huishoudelijke belangen der inlandsche gemeenten in de residentie Amboina”,
diganti dengan peraturan yang memuat dalam stbl. 1923 No. 471. Peraturan
untuk Sumatera Barat termuat dalam Stbl.1918 No. 667; mulai berlaku pada
tanggal 31 Desember 1918 diganti dengan peraturan termuat dalam Stbl.
1918 No. 667 dan 774 dan dalam Stbl.1921 No. 803. Untuk karesidenan
Bangka termuat dalam Stbl. 1919 No. 453. Peraturan untuk karesidenan
Palembang termuat dalam Staatblad 1919 No. 814; untuk Lampung termuat
dalam Stbl. 1922 No. 564; untuk Tapanuli termuat dalam Stbl. 1923 No. 469;
untuk daerah Bengkulu termuat dalam Stbl. 1923 No. 470; untuk daerah
Belitung termuat dalam Stbl.1924 No. 75 dan untuk daerah Kalimantan
Selatan dan Timur termuat dalam Stbl. 1924 No. 275; kemudian ditetapkan
“Hogere Inlandsche Verbanden Ordonnantie Buitengewesten” Stbl. 1938 No.
490 jo. Stbl. 1938 No. 681.
Berbagai peraturan itu tampak ambigu. Di satu sisi pemerintah
kolonial membuat peraturan secara beragam (plural) yang dia sesuaikan
dengan konteks lokal yang berbeda. Tetapi di sisi lain berbagai peraturan
itu tidak lepas dari kelemahan. Van Vollenhoven selalu mengkritik bahwa
peraturan-peraturan itu berbau Barat. Dengan berpegang pada ordonansiordonansi
itu pemerintah Hindia Belanda telah membentuk — kadang secara
paksa, seperti halnya di Beliteung — daerah-daerah baru yang diberi hak otonomi, dari masyarakat-masyarakat yang belum mempunyai kedudukan
sebagai masyarakat hukum; ataupun kesatuan-kesatuan masyarakat yang
dulu memang sudah mempunyai kedudukan sebagai daerah hukum, akan
tetapi kemudian dirusak oleh kekuasaan Raja-raja atau kekuasaan asing,
sehingga hak otonominya telah hilang. Desa-desa seperti itu terdapat di
daerah-daerah Swapraja di Jawa, Belitung dan sebagian dari tanah-tanah
partikelir. Desa-desa baru yang dibentuk atas dasar Inlandsche gemeenteordonnantie
terdapat di daerah-daerah Sumatera Timur, Kalimantan,
Bangka, Beliteung, Sulawesi Selatan, Swapraja di Jawa dan bekas tanah
partikelir. Daerah-daerah dimana masyarakat itu dahulu kala sudah
mempunyai kedudukan sebagai daerah hukum yang otonom, maka setelah
kedudukan itu dihidupkan, maka pemerintah disitu menurut syarat-syarat
yang baru berjalan dengan lancar. Hal ini dapat dimengerti sebab meskipun
penduduk desa itu sudah lama tidak menjalankan kewajiban sebagai warga
desa yang otonom, tetapi otonomi itu sudah berjalan secara turun-temurun
dan menjadi bagian erat dalam kebudayaan rakyat setempat (Soetardjo
Kartohadikoesoemo, 1984).
Pemerintah Hindia Belanda pada tanggal 23 Januari 1941
menyampaikan Rancangan Desa-ordonannantie baru kepada Volksraad.
Ordonnantie itu kemudian ditetapkan pada tanggal 2 Agustus 1941
(stbl. 1941 no. 356). Substansi Desa ordonanntie baru berlainan dengan
ordonanntie-ordonanntie sebelumnya. Prinsipnya ialah supaya kepada desa
diberi keleluasaan untuk berkembang menurut potensi dan kondisinya
sendiri. Untuk mencapainya, desa tidak lagi dikekang dengan berbagai
peraturan-peraturan (regulasi) yang mengikat dan instruktif. Berdasarkan
atas prinsip itu dalam Desa-ordonanntie baru dinyatakan perbedaan antara
desa yang sudah maju dan desa yang belum maju. Untuk desa yang sudah
maju, pemerintahan dilakukan oleh sebuah Dewan Desa (Desaraad), sedang
desa untuk yang belum maju pemerintahan disusun tetap sediakala, yaitu
pemerintahan dilakukan oleh Rapat Desa yang dipimpin oleh kepala desa
yang dibantu oleh parentah desa. Selanjutnya dalam Desa-ordonnantie baru
itu, pemerintah hendaknya minimal mencampuri dalam rumah tangga desa
dengan peraturan-peraturan yang mengikat, bahkan dalam pemerintahan
desa itu diharuskan lebih banyak menggunakan hukum adat. Namun sampai
pada waktu jatuhnya pemerintahan Hindia Belanda Desa-ordonnantie itu
belum bisa dijalankan.
Sejak lahirnya “otonomi baru” bagi Desa yang disajikan dalam
Inlandsche Gemeente-ordonnantie tahun 1906, maka berturut-turut dengan
segala kegiatan diadakan aturan-aturan baru tentang “kas Desa”, tentang
“lumbung Desa”, “bank Desa”, “sekolah Desa”, “pamecahan Desa”, “bengkok
guru Desa”, “bale Desa”, tebasan pancen dan pajak bumi, “seribu satu aturan berkenaan dengan (mengatur, mengurus, memelihara dan menjaga
keamanan hutan), yang semuanya itu menimbulkan satu akibat yaitu
menambah beban rakyat berupa uang dan tenaga. Padahal berbagai aturan
itu umumnya bukan hanya tidak dimengerti oleh rakyat desa, akan tetapi
juga disangsikan akan manfaatnya bagi rakyat desa, malah sebagian besar
nyata-nyata sangat bertentangan dengan kepentingan dan melanggar hakhak
asasi.
Akibat dari aturan-aturan yang tidak disukai oleh rakyat, namun
dipaksakan kepadanya secara perintah-alus dan perintah keras, maka kita
masih belum lupa bahwa di daerah Kabupaten Blora lahir gerakan, sematamata
bersifat nasional yang dipimpin oleh seorang penduduk kawedanan
Randublatung bernama Soerontoko alias Samin, yang kemudian menjalar
sampai ke daerah Kabupaten Rembang, Pati dan Ngawi. Gerakan ini adalah
memungkiri kekuasaan yang dipimpin oleh bangsa Belanda. Semua aturan
dan perintah yang keluar dari pemerintah dianggapnya tidak sah. Segala
beban berupa uang dan tenaga yang berdasarkan atas aturan dan perintah
dianggap tidak sah dan oleh karenanya tidak dipatuhi. Penganut gerakan
tidak suka melakukan jaga dan ronda desa, tidak mau menjalankan segala
macam pekerjaan desa atau pekerjaan-pekerjaan lain yang diperintahkan
dari atas. Mereka tidak mau membayar pajak yang bersifat apa pun juga.
Hutan dan bumi dianggap sebagai milik rakyat. Mengambil kayu dari hutan,
mengambil batu, buah-buahan dan lain-lain hasil hutan adalah sah menurut
pendapatnya. Mereka tidak suka kawin dimuka penghulu atau naib,
melainkan dimuka orang tuanya sendiri atau dimuka walinya. Mereka tidak
suka ikut serta dalam kumpulan-kumpulan yang diadakan atas perintah
dari atas untuk merundingkan sesuatu dalam rapat desa, untuk melakukan
penyuntikan cacar atau patek, untuk mengadakan pengebirian sapi dan
lain sebagainya. Mereka menolak ikut memberi pertolongan kalau ada
hutan atau kebun onderneming terbakar. Segala hukuman dan penderitaan
yang menjadi akibat dari sikap menentang itu diterimanya dan dipukulnya
dengan hati sabar dan dengan menyerah. Mereka tidak pernah menyerang
pihak yang berkuasa dengan kekerasan (Soetardjo Kartohadikoesoemo
1984).
Selain kejadian diatas, ada pemberontakan rakyat di desa-desa
misalnya di distrik Pamotan dan Sulang Kabupaten Rembang dibawah
pimpinan Sarekat Islam dalam tahun 1916. Di Desa Jinggot Kabupaten
Sidoarjo dalam tahun 1918 terjadi pemberontakan lagi, yang menjadi
korban adalah lumbung desa. Dalam laporan kepada pemerintah tentang
berlakunya “Indlandsche Gemeente-ordonnantie” untuk karesidenan
Amboina disebutkan bahwa jika peraturan itu dijalankan begitu saja di
Saparua, besar kemungkinan akan kandas, sebab substansi peraturannya tidak dipahami masyarakat dan manfaatnya tidak dapat dirasakan oleh
rakyat setempat (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
B. Pengaturan Desa 1945-1965
Desentralisasi dan otonomi daerah menjadi perhatian awal menyusul
lahirnya UUD 1945, 18 Agustus 1945. Pada bab IV Pasal 18 UUD 1945 yang
mengatur masalah Pemerintahan Daerah, disebutkan bahwa “Pembagian
daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang
dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara,
dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”. Dalam
bagian penjelasan dinyatakan bahwa ”Dalam teritori Indonesia terdapat
lebih kurang 250 Zelfbesturende landschappen dan Volksgemeenschappen,
seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di
Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli,
dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa”.
Selanjutnya dinyatakan juga: ”Negara Republik Indonesia menghormati
kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara
yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingat hak-hak asal-usul daerah
tersebut”.
Penjelasan pasal 18 UUD 1945 menyebutkan bahwa Zelfbesturende
berjumlah sekitar 250 yang tersebesar di seluruh Indonesia. Zelfbesturende
Landschappen adalah daerah swapraja, yaitu wilayah yang dikuasai oleh
raja yang mengakui kekuasaan dan kedaulatan Pemerintah jajahan Belanda
melalui perjanjian politik. Perjanjian politik ini diwujudkan dalam satu
bentuk perjanjian yang disebut dengan istilah kontrak dan verklaring.
Ada dua model perjanjian yang dilakukan oleh Belanda dengan rajaraja
di Indonesia, yaitu Lange Contract atau kontrak panjang dan korte
verklaring atau pernyataan pendek. Berdasarkan kontrak atau perjanjian
ini raja yang menandatangani kontrak tersebut mengakui kekuasaan
dan kedaulatan Pemerintah Jajahan Belanda terhadap wilayah mereka.
Pengakuan ini tentu saja tidak bersifat sukarela. Banyak raja yang meneken
kontrak itu setelah melalui peperangan atau tekanan militer Belanda, dan
banyak pula raja yang meneken kontrak karena memperoleh kekuasaan
berkat dukungan Belanda. Berdasarkan pengakuan atas kekuasaan dan
kedaulatan Pemerintah Belanda, maka Pemerintah Belanda melimpahkan
kewenangan untuk mengatur dan memerintah kepada para raja. Kewenangan
ini merupakan pemberian Pemerintah Jajahan Belanda yang sewaktu-waktu
dapat dicabut (Yando Zakaria, 2000).
Ketika Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) merumuskan
naskah UUD 1945, keberadaan dan kekuatan daerah swapraja masih besar.

Karena itu para penyusun UUD 1945 masih perlu memasukkannya dalam
UUD, meski hanya dalam penjelasan. Perkembangan selama Revolusi
kemerdekaan (1945-1950), daerah swapraja — kecuali kesultanan
Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman – umumnya telah kehilangan
kedudukan hukumnya.
Untuk Volksgemeenschappen penjelasan pasal 18 UUD 1945 tidak
menyebutkan jumlah tertentu, akan tetapi menyebutkan contoh yaitu desa
di Jawa dan Bali, Nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang
dan sebagainya. Meski dalam UUD 1945 Zelfbesturende Landschappen
dan Volksgemeenschappen diberlakukan sama namun antara keduanya
ada perbedaan mendasar. Tidak ada Landschappen atau swapraja yang
berada dalam wilayah Volksgemeeschappen. Secara hirarkhis kedudukan
Zelfbesturende Landschappen berada di atas Volksgemeenschappen.
Meski desa-desa di Jawa hanya merupakan salah satu bentuk
Volksgemeenschappen seperti yang disebut dalam penjelasan pasal 18 UUD
1945, namun istilah “desa” digunakan sebagai istilah yang menggantikan
istilah Volksgemeenschappen. Desa telah menjadi istilah yang digunakan
tidak hanya di pemerintahan dalam negeri, tetapi juga digunakan di
lingkungan akademik khususnya dalam ilmu-ilmu sosial.
Untuk mengatur pemerintahan pasca 17 Agustus 1945, Badan pekerja
Komite Nasional Pusat mengeluarkan pengumuman No. 2. yang kemudian
ditetapkan menjadi UU No. 1/1945. UU ini mengatur kedudukan desa dan
kekuasaan komite nasional daerah, sebagai badan legislatif yang dipimpin
oleh seorang Kepala Daerah. Menurut Prof. Koentjoro Perbopranoto, undangundang
ini dapat dianggap sebagai peraturan desentralisasi yang pertama
di Republik Indonesia. Di dalamnya terlihat bahwa letak otonomi terbawah
bukanlah kecamatan melainkan desa, sebagai kesatuan masyarakat yang
berhak mengatur rumah tangga pemerintahannya sendiri. Desentralisasi
itu hanya sempat dilakukan sampai pada daerah tingkat II.
Karena isinya terlalu sederhana, Undang-undang No. 1/1945 ini
dianggap kurang memuaskan. Maka dirasa perlu membuat undang-undang
baru yang lebih sesuai dengan pasal 18 UUD 1945. Pada saat itu pemerintah
menunjuk R.P. Suroso sebagai ketua panitia. Setelah melalui berbagai
perundingan, RUU ini akhirnya disetujui BP KNIP, yang pada tanggal 10 Juli
1948 lahir UU No. 22/1948 Tentang Pemerintahan Daerah. Bab 2 pasal 3
angka 1 UU No.22/1948 menegaskan bahwa daerah yang dapat mengatur
rumah tangganya sendiri dapat dibedakan dalam dua jenis, yaitu daerah
otonomi biasa dan daerah otonomi istimewa. Daerah-daerah ini dibagi atas
tiga tingkatan, yaitu Provinsi Kabupaten/kota besar, desa/kota kecil. Sebuah
skema tentang pembagian daerah-daerah dalam 3 tingkatan itu menjadi
lampiran undang-undang. Daerah istimewa adalah daerah yang mempunyai  hak asal-usul yang di zaman sebelun RI mempunyai pemerintahan yang
bersifat istimewa. UU No. 22/1948 menegaskan pula bahwa bentuk dan
susunan serta wewenang dan tugas pemerintah desa sebagai suatu daerah
otonom yang berhak mengatur dan mengurus pemerintahannya sendiri.
Pada periode Republik Indonesia Serikat (RIS), Pemerintah Negara
Republik Indonesia Timur (NIT ) menetapkan suatu peraturan desentralisasi
yang dinamakan undang-undang pemerintahan daerah Indonesia Timur,
yang dikenal dengan UU No. 44/1950. Mengenai tingkatan daerah otonom,
menurut UU No.44/1950, tersusun atas dua atau tiga tingkatan. Masingmasing
adalah: (1) Daerah; (2) Daerah bahagian; dan (3) daerah anak
bahagian.
Pada bulan Juni 1956 sebuah RUU tentang pemerintahan daerah
diajukan Menteri Dalam Negeri ketika itu, Prof. Sunaryo, kepada DPR RI hasil
Pemilu 1955. Setelah melalui perdebatan dan perundingan Pemerintah dan
Fraksi-fraksi dalam DPR RI waktu itu, RUU tersebut diterima dan disetujui
secara aklamasi. Pada tanggal 19 Januari 1957 RUU itu diundangkan menjadi
Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan
Daerah.
UU No. 1/1957 ini berisikan mengenai pengaturan tentang, antara
lain, jumlah tingkatan daerah sebanyak-banyaknya tiga tingkatan, kedudukan
kepala daerah dan tentang pengawasan yang dilakukan oleh Pemerintah
Pusat. Daerah Otonom terdiri dari dua jenis, yaitu otonom biasa dan daerah
swapraja. Mengenai pembentukan daerah Tingkat III, menurut UU No.
1/1957, harus dilakukan secara hati-hati, karena daerah itu merupakan
batu dasar pertama dari susunan negara, sehingga harus diselenggarakan
secara tepat pula karena daerah itu bertalian dengan masyarakat hukum
Indonesia yang coraknya beragam, yang sulit sembarangan untuk dibikin
menurut satu model.
Dalam rangka pembentukan daerah Tingkat III, disebutkan pula
bahwa pada dasarnya tidak akan dibentuk kesatuan kesatuan masyarakat
hukum secara bikin-bikinan tanpa berdasarkan kesatuan-kesatuan
masyarakat hukum seperti desa, nagari, kampung dan lain-lain. Karena itu
desapraja (sebagai daerah Tingkat III) dan sebagai daerah otonom terbawah
hingga UU No. 1/1957 digantikan UU yang lain, belum dapat dilaksanakan.
Pada tanggal 5 Juli 1959 keluarlah Dekrit Presiden, yang menyatakan
berlakunya kembali UUD 1945. Atas dasar dekrit ini UUDS 1950 tidak belaku
lagi. Dekrit Presiden ini mengantar Republik Indonesia ke alam demokrasi
terpimpin dan Gotong Royong. Untuk menyesuaikannya dengan prinsipprinsip
demokrasi terpimpin dan kegotong-royongan, maka pada tanggal 9
September 1959 Presiden mengeluarkan Penpres No. 6 Tahun 1959 tentang
Pemerintah Daerah. Dari Pidato Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah ketika menjelaskan isi Penpres No. 6/1959, dapat ditarik kesimpulan pokok
bahwa, dengan pemberlakuan Penpres No. 6/1959 terjadi pemusatan
kekuasaan ke dalam satu garis birokrasi yang bersifat sentralistis.
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara juga terbentuk atas
Penpres No. 12/1959, yang antara lain menetapkan Ketetapan MPRS No.
III/MPRS/1960 tentang Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Semesta
Berencana Tahapan Pertama 1961-1969, yang dalam beberapa bagiannya
memuat ketentuan-ketentuan tentang Pemerintah Daerah. Masing-masing
adalah: (a) Paragraf 392 mengenai pembagian Daerah dan jumlah tingkatan;
(b) Paragraf 393 mengenai desentralisasi; (c) Paragraf 395 mengenai
pemerintahan daerah; dan (d) Paragraf 396 mengenai pemerintahan desa.
Dalam setiap paragraf antara lain termuat amanat agar dilakukan
pembentukan daerah Tingkat II sebagaimana dalam UU No. 1/1957;
dan menyusun Rancangan Undang-Undang Pokok-Pokok Pemerintahan
Desa, yang dinyatakan berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri, sebagai pengganti segala peraturan dari masa kolonial dan nasional
yang dianggap belum sempurna, yang mengatur tentang kedudukan desa
dalam rangka ketatanegaraan: bentuk dan susunan pemerintahan desa;
tugas dan kewajiban, hak dan kewenangan pemerintah desa; keuangan
pemerintah desa: serta kemungkinan-kemungkinan badan-badan kesatuan
pemerintahan desa yang sekarang ini menjadi satu pemerintahan yang
otonom (Yando Zakaria, 2001).
Karena tuntutan itu pemerintah membentuk Panitia Negara Urusan
Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang diketuai oleh R.P. Soeroso, atas
dasar keputusan presiden No.514 tahun 1960. Tugas-tugas yang harus
diselesaikan oleh panitia adalah:
1. Menyusun Rencana Undang-undang Organik tentang
Pemerintahan Daerah Otonom sesuai dengan cita-cita Demokrasi
Terpimpin dalam rangka Negara Kesatuan Republik Indonesia
yang mencakup segala pokok-pokok (unsur-unsur) Progresif
dari UU No. 22/1948,UU No.1/1957, Perpres No.6/1959
(disempurnakan), Perpres No.5/1960 (disempurnakan), dan
Perpres No.2/1961.
2. Menyusun Rencana Undang-undang tentang pokok-pokok
Pemerintahan desa, yang berhak mengatur dan mengurus
rumah tangganya sendiri, sebagai pengganti segala peraturan
perundangan dari masa kolonial mengenai pemerintahan desa
sehingga dewasa ini masih berlaku; rencana akan mengatur halhal
pokok tentang:
a) Kedudukan desa dalam rangka ketatanegaraan
b) Bentuk dan susunan pemerintahan desa c) Tugas kewajiban, hak dan kewenangan pemerintahan desa
d) Keuangan pemerintahan desa
e) Pengawasan pemerintahan desa
f) Kemungkinan pembangunan badan-badan kesatuan
pemerintah desa yang ada sekarang ini menjadi satu
pemerintahan desa yang otonom
g) Dan lain-lain.
3. Mengajukan usul-usul penjelasan mengenai:
a) Penyerahan urusan-urusan pemerintahan pusat yang menurut
sifatnya dan sesuai dengan kemampuan dan kesanggupan
daerah dapat diserahkan kepada daerah, yang dahulu menurut
penjelasan UU No. 1/1957 diharapkan akan dijadikan tugas
suatu Dewan Otonomi dan Desentralisasi.
b) Tuntutan-tuntutan tentang pembagian daerah (pemecahan,
pemisahan, penghapusan dan pembentukan baru), perluasan
batas-batas wilayah kotapraja, pemindahan ibu kota daerah.
c) Penertiban organisasi-organisasi masyarakat rukun kampung
dan rukun tetangga.
Setelah bekerja selama dua tahun Panitia Suroso berhasil
menyelesaikan 2 rancangan undang-undang: RUU tentang Pokok-pokok
pemerintahan daerah dan rancangan undang-undang tentang desa praja.
Menteri dalam negeri dan otonomi daerah, Ipik Gandamana, pada tahun
1963, menyampaikan kedua RUU itu kepada Dewan Perwakilan Rakyat
Gotong Royong. Sebelumnya pada bulan Januari 1963 kedua rancangan
itu dibuat dalam sebuah konferensi yang diikuti oleh seluruh gubernur.
Pembahasan kedua RUU di DPRGR cukup lama dan alot. Setelah mengalami
berbagai penyesuaian sesuai aspirasi dari banyak pihak, pada tanggal 1
September 1965, DPRGR menetapkannya sebagai undang-undang. Masingmasing
menjadi UU No. 18/1965 Tentang Pokok-pokok Pemerintahan
Daerah dan UU No. 19 Tahun 1965 Tentang Desa Praja.
Menurut pasal 1 UU No. 19/1965, yang dimaksud dengan desapraja
adalah kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-batas daerahnya,
berhak mengurus rumah tangganya sendiri, memilih penguasanya, dan
mempunyai harta bendanya sendiri. Dalam penjelasan dinyatakan bahwa
kesatuan-kesatuan yang tercakup dalam penjelasan UUD 1945 pasal 18,
Volksgemeenschappen seperti desa di Jawa dan Bali, Nagari di Minangkabau,
Dusun dan marga di Palembang dan sebagainya, yang bukan bekas
swapraja adalah desapraja menurut undang-undang ini. Dengan demikian,
persekutuan-persekutuan masyarakat hukum yang berada dalam (bekas)
daerah swapraja tidak berhak atas status sebagai desa praja.

Dengan memggunakan nama desapraja, UU No.19/1965 memberikan
istilah baru dengan satu nama seragam untuk menyebut keseluruhan
kesatuan masyarakat hukum yang termasuk dalam penjelasan UUD 1945
pasal 18, padahal kesatuan masyarakat hukum di berbagai wilayah Indonesia
mempunyai nama asli yang beragam. UU No.19/1965 juga memberikan dasar
dan isi desapraja secara hukum yang berarti kesatuan masyarakat hukum
yang tertentu batas-batas daerahnya dan berhak mengurus rumahtangganya
sendiri, memilih penguasanya, dan memiliki harta benda sendiri.
Dalam penjelasan umum tentang desapraja itu terdapat keterangan
yang menyatakan bahwa UU No. 19/1965 tidak membentuk baru desapraja,
melainkan mengakui kesatuan-kesatuan masyarakat hukum yang telah ada
di seluruh Indonesia dengan berbagai macam nama menjadi desapraja.
Kesatuan-kesatuan masyarakat hukum lain yang tidak bersifat teritorial dan
belum mengenal otonomi seperti yang terdapat di berbagai wilayah daerah
administratif tidak dijadikan desa praja, melainkan dapat langsung dijadikan
sebagai unit administratif dari daerah tingkat III. Penjelasan juga menyatakan
bahwa desapraja bukan merupakan satu tujuan tersendiri, melainkan hanya
sebagai bentuk peralihan untuk mempercepat terwujudnya daerah tingkat
III dalam rangka UU No.18/1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan
daerah. Suatu saat bila tiba waktunya semua desa praja harus ditingkatkan
menjadi Daerah Tingkat III dengan atau tanpa penggabungan lebih dahulu
mengingat besar kecilnya desapraja yang bersangkutan.
Alat-alat perlengkapan desapraja menurut UU No. 19/1965 adalah:
(a) kepala desa, (b) badan musyawarah desa, (c) Pamong desapraja, (d)
Panitera desapraja, (e) Petugas desa praja, (f) badan pertimbangan desa praja.
Disebutkan pula bahwa kepala desa dipilih langsung oleh penduduk; kepala
desapraja adalah penyelenggara utama urusan rumah tangga desapraja
dan sebagai alat pemerintah pusat; kepala desa praja mengambil tindakan
dan keputusan-keputusan penting setelah memperoleh persetujuan badan
musyawarah desapraja; kepala desapraja tidak diberhentikan karena
suatu keputusan musyawarah; dan kepala desa praja menjadi ketua badan
musyawarah desapraja. Sedangkan anggota badan musyawarah desapraja
dipilih menurut peraturan yang ditetapkan oleh peraturan daerah tingkat I.
Isi undang-undang ini sebenarnya paralel dengan spirit
otoritarianisme dan sentralisme yang tumbuh pada masa Demokrasi
Terpimpin. Desapraja merupakan kepanjangan tangan dari pemerintah
supradesa yang menjalankan perintah dari atas. Di dalam desapraja, kepala
desa dinobatkan sebagai penguasa tunggal yang korporatis, dengan posisi
yang kuat dalam mengontrol semua institusi politik, misalnya kepala desa
menjadi ketua badan musyawarah desapraja.

C. Pengaturan Desa di Masa Orde Baru
Pemerintah Orde Baru menempatkan isu desentralisasi pemerintahan
daerah/desa setelah atau bahkan di bawah agenda konsolidasi politik
dan pembangunan. Pada tahun 1969 pemerintah mengeluarkan UU No.
6/1969 yang dimaksudkan untuk membekukan UU sebelumnya. Lima
tahun kemudian pemerintah mengeluarkan UU No. 5/1974 tentang Pokokpokok
Pemerintahan di Daerah yang betul-betul merupakan versi Orde
Baru, yakni UU itu merupakan instrumen untuk memperkuat birokratisasi,
otoritarianisme, sentralisasi dan pembangunan. UU itu bukanlah kebijakan
yang berorientasi pada desentralisasi untuk memperkuat otonomi daerah
atau membentuk pemerintahan daerah (local government), melainkan
berorientasi pada pembentukan pemerintahan pusat yang bekerja
di daerah (the local state government). Ini bisa dilihat begitu kuatnya
skema dekonsentrasi (desentralisasi administratif) ketimbang devolusi
(desentralisasi politik) dalam UU No. 5/1979.
Isu desa sebagai daerah tingkat III yang pernah mengemuka pada
tahun 1950-an tidak diakomodasi oleh Orde Baru. Pemerintah mengeluarkan
UU No. 5/1979 tentang pemerintahan desa yang betul-betul paralel dengan
semangat sentralisasi dan regimentasi dalam UU No. 5/1974, serta paralel
dengan UU kepartaian yang melancarkan kebijakan massa mengambang di
desa. Sebegitu jauh UU No. 5/1979 mengabaikan spirit keistimewaan dan
keragaman kesatuan masyarakat lokal yang tertuang dalam Pasal 18 UUD
1945, seraya membuat format pemerintahan desa secara seragam di seluruh
Indonesia. UU ini menegaskan: “Desa adalah wilayah yang ditempati oleh
sejumlah penduduk sebagai persatuan masyarakat, termasuk di dalamnya
kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan
terendah langsung di bawah camat dan berhak menyelenggarakan rumah  tangganya sendiri”.

BAB 4
RUANG LINGKUP PENGATURAN

Jika bab-bab sebelumnya telah melakukan review atas konteks
empirik dan pengaturan desa, bab 4 ini adalah inti naskah akademik sebagai
kerangka preskripsi untuk pengaturan desa dalam UU. Meskipun judul bab
ini “ruang lingkup pengaturan” tetapi secara substantif hendak memberikan
aspek hakekat dan disain kelembagaan pengaturan desa ke depan.
A. Pemahaman atas Hakekat Desa
Visi reformasi desa adalah menuju desa yang mandiri, demokratis
dan sejahtera. Karena berbasis visi itu, maka desa tidak bisa dipahami
secara dangkal hanya sebagai wilayah administratif atau tempat kediaman
penduduk semata, melainkan sebagai entitas sosial, budaya, ekonomi, politik
dan hukum. Paralel dengan visi tersebut, sebaiknya desa ditransformasikan
menjadi sebuah entitas yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik,
berdaya secara ekonomi dan bermartabat secara budaya. Ini sebenarnya
paralel dengan empat tahap pembentukan masyarakat desa yaitu: pertama,
tahap pembentukan kelompok yang memiliki persamaan kepentingan secara
fisik maupun batin (unity of community). Tahap kedua, yaitu pembentukan
hukum (unity normative). Tahap ketiga, pembentukan kepemimpinan (unity
of leadership). Tahap keempat, adalah tahap pembentukan kesatuan wilayah
(unity geography).
Secara hukum (yuridis), desa adalah kesatuan masyarakat hukum,
atau sebagai subyek hukum yang otonom. Desa dapat dimaknai sebagai
kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah serta
berhak dan berwenang untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri dan kepentingan masyarakat setempat berdasarkan hak asal-usul
dan asas desentralisasi. Pengertian desa itu selalu dijadikan sebagai titik
pijak untuk merumuskan makna otonomi desa. Meski kata “sendiri” selalu
melekat pada pengertian desa, tetapi “sendiri” bukan berarti “sendirian”
atau “kesendirian”. Kata “sendiri” merupakan istilah generik dan bahkan
ditegaskan menjadi bahasa resmi dalam regulasi, guna menegaskan
bahwa desa mempunyai otoritas untuk mengambil keputusan secara lokal,
sekaligus sedikit-banyak mempunyai kekebalan dari intervensi pemerintah
supradesa. Dengan kalimat lain, desa mempunyai otoritas penuh mengambil
keputusan yang sesuai dengan domain desa. Konstitusi dan regulasi telah  memberi amanat bahwa kepada negara untuk mengakui dan menghormati
self governing desa itu.
Sebagai sebuah istilah politik dan hukum, kata sendiri (self governing)
juga dimaknai secara longgar sebagai “kemandirian”. Namun lagi-lagi
kemandirian berbeda atau bukan kesendirian, yakni kesendirian yang
sering diartikan sebagai membiayai sendiri penyelenggaraan pemerintahan
dengan Pendapatan Asli Desa (PADes). Pemahaman ini keliru besar.
Konsep kemandirian sebenarnya mengandung beberapa makna. Pertama,
penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan desa berbasis pada
inisiatif dan preferensi masyarakat lokal (setempat). Kedua, sesuai dengan
prinsip subsidiaritas, urusan-urusan masyarakat setempat yang berskala
lokal sebaiknya selesai diputuskan di aras desa, dan tidak perlu dibawa naik
ke atas. “Sebaiknya 50 persen urusan desa harus selesai di tingkat desa”,
demikian ungkap Direktur Pemdes Ditjen Depdagri. Ketiga, karena negara
mengakui keberadaan self governing desa, dan negara juga mempekerjakan
desa untuk penyelenggaraan pemerintahan, maka negara berkewajiban
memberikan dukungan pendanaan kepada desa. Apalagi sejak NKRI berjalan,
seluruh kekayaan yang berasal dari bumi, udara dan air dikuasai negara
untuk kemakmuran rakyat. Jika pemerintah tidak memberikan pembiayaan
kepada desa, maka pemerintah melanggar konstitusi tersebut.
Menurut pandangan kami, otonomi desa mengandung tiga makna:
1. Hak desa untuk mempunyai, mengelola atau memperoleh
sumberdaya ekonomi-politik. Ada hak yang bersifat asal-usul
(bawaan), dan ada juga hal yang bersifat pemberian dari negara.
2. Kewenangan untuk mengatur atau mengambil keputusan atas
pengelolaan barang-barang publik dan kepentingan masyarakat
setempat di aras desa.
3. Tanggungjawab desa untuk mengurus kepentingan publik (rakyat)
desa melalui pelayanan publik.
Dengan demikian desa mempunyai hak dan kewenangan jika
berhadapan dengan pemerintah supradesa, sekaligus mempunyai
tanggungjawab jika berhadapan dengan rakyat. Agar ketiganya berjalan,
desa membutuhkan keleluasaan untuk mengambil keputusan yang sesuai
dengan kewenangan yang dimiliki, serta kapasitas (kemampuan) untuk
menopang tanggungjawab mengurus masyarakat. Self governing desa,
selain membutuhkan pengakuan negara, juga membutuhkan skema
desentralisasi dari pemerintah, mengingat desa sudah terintegrasi dalam
sistem pemerintahan NKRI. Desentralisasi tersebut mencakup tiga
skema: desentralisasi politik (pembagian kewenangan), desentralisasi
perencanaan (ruang dan kesempatan desa menyusun perencanaan lokal)
dan desentralisasi keuangan (alokasi dana desa).

B. Perspektif Pengaturan Desa
Pengaturan desa yang berorientasi pada visi kemandirian, demokrasi
dan kesejahteraan desa tentu membutuhkan panduan perspektif.
Perspektif adalah cara pandang yang akan menjadi pandu arah bagi pilihanpilihan
substantif kebijakan yang mencakup nilai, prinsip dasar dan disain
kelembagaan (format). Seperti sudah diuraikan dalam bab sebelumnya,
perspektif dalam konteks ini akan menganalisis enam itu utama yang menjadi
referensi pengaturan desa: (a) kedudukan, bentuk dan kewenangan desa; (b)
demokrasi dan tata pemerintahan desa; (c) birokrasi dan pelayanan publik
desa; (d) perencanaan dan keuangan desa; (e) ekonomi dan pembangunan
desa; serta (f) hubungan antardesa dan antara desa dengan kecamatan.

1. Kedudukan, Bentuk dan Kewenangan Desa
1.1. Kedudukan Desa

Teori desentralisasi dan hukum tatanegara tidak membenarkan
desentralisasi bertingkat yang menempatkan desa di dalam subsistem
pemerintah kabupaten/kota atau memberi kekuasaan kepada kabupaten/
kota untuk mengatur desa dan/atau memberikan kewenangan kepada
desa. Pemberi kewenangan (desentralisasi) kepada desa adalah negara
yang direpresentasikan oleh pemerintah nasional (pusat). Kabupaten/kota
tidak boleh memberikan desentralisasi kepada desa, melainkan – karena
stuktur yang hirarkhis – ia melakukan supervisi dan pembinaan kepada
desa, sebagaimana provinsi melakukan hal yang sama kepada kabupaten/
kota. Teori rekognisi yang dianut dalam konstitusi juga menegaskan bahwa
negara melakukan rekognisi (pengakuan) kepada kesatuan masyarakat
hukum (desa atau nama lainnya) atas hak-hak asal-usul (tradisional). Selain,
itu secara sosiologis dan politik, desa bukanlah wilayah administratif semata
seperti kecamatan atau kelurahan yang ditempat hanya sebagai Satuan
Kerja Perangkat Daerah (SKPD), melainkan desa sebagai entitas politik dan
hukum yang mempunyai otonomi.
Untuk menempatkan kedudukan desa kedepan berangkat dari
sebuah prinsip dasar bahwa ”desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang
berhak/berwenang mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dan
kepentingan masyarakat setempat”. Prinsip ini yang dijadikan dasar, meski
konstitusi tidak secara eksplisit membagi wilayah NKRI menjadi provinsi,
kabupaten/kota dan desa. Konsep ”rumah tangga sendiri” berarti desa unit
pemerintahan lokal yang memiliki otonomi (local self government), yakni
mempunyai kewenangan (otoritas) untuk mengambil keputusan secara
lokal atas tata kuasa, tata ruang, penduduk dan sumberdaya ekonomi.
Konsep ”kepentingan masyarakat setempat” adalah urusan-urusan yang bersifat lokal di luar urusan negara, yang sebaiknya dikerangkai dengan
azas subsidiaritas, yang berarti bahwa kegiatan dan kepentingan yang
berskala lokal dirampungkan di aras desa, tanpa harus dibawa naik ke atas.
Kewenangan desa untuk mengatur dan mengurus ”kepentingan masyarakat
setempat” memperlihatkan bahwa desa juga sebagai organisasi komunitas
(self governing community) yang berdasarkan pada adat istiadat maupun
kearifan lokal. Konsep ini juga berarti bahwa negara tidak mengatur
dan mengurus semua kepentingan masyarakat setempat, dan karena itu
menganjurkan adanya community based governance and development. Desa,
dengan demikian, merupakan sebuah entitas lokal yang menjadi basis bagi
community based development atau community driven development. Sejauh
ini konsep community based ini mendasarkan pada kekuatan modal sosial
yang digunakan untuk mengurus kepentingan-kepentingan berskala lokal.
1.2. Format/Bentuk Desa
Daerah-daerah di Indonesia memang mempunyai keragaman
yang luar biasa baik dilihat dari sisi kultur maupun kondisi geogra􀏐is dan
basis ekonominya. Akan tetapi keragaman itu tidak terlalu mempersulit
penentuan posisi dan bentuk daerah, sebab daerah secara keseluruhan
sudah ditetapkan sebagai daerah otonom (local self government) secara
baku. Perbedaan antardaerah cukup dijawab dengan teori desentralisasi.
Jika di masa Orde Baru pemerintah hanya mengenal desentralisasi yang
simetris (seragam), maka di masa reformasi pemerintah menerapkan
kebijakan desentralisasi asimetris untuk menjawab keragaman. Penerapan
teori desentralisasi asimetris itu kini antara lain melahirkan otonomi khusus
bagi Papua dan NAD, daerah khusus Jakarta maupun daerah istimewa bagi
Yogyakarta. Model dan struktur pemerintahan keempat provinsi ini berbeda
dengan provinsi-provinsi lain di Indonesia.
Sementara desa-desa di Indonesia sangat beragam antara lain
karena pengaruh sejarah pemerintahan adat dan pengaruh modernisasi
birokrasi. Namun teori desentralisasi tidak mencukupi untuk menjawab
bentuk-bentuk desa dalam konteks Indonesia. Sesuai dengan pemikiran
dan konteks empirik yang berkembang di Indonesia, setidaknya ada tiga
tipe bentuk desa:
a) Tipe ”desa adat” atau sebagai self governing community sebagai
bentuk desa asli dan tertua di Indonesia. Konsep ”otonomi asli”
sebenarnya diilhami dari pengertian desa adat ini. Desa adat
mengatur dan mengelola dirinya sendiri dengan kekayaan yang
dimiliki tanpa campur tangan negara. Desa adat tidak menjalankan
tugas-tugas administratif yang diberikan oleh negara. Saat ini
desa pakraman di Bali yang masih tersisa sebagai bentuk desa
adat yang jelas.b) Tipe ”desa administratif” (local state government) adalah desa
sebagai satuan wilayah administratif yang berposisi sebagai
kepanjangan negara dan hanya menjalankan tugas-tugas
administratif yang diberikan negara. Desa administratif secara
substansial tidak mempunyai otonomi dan demokrasi. Kelurahan
yang berada di perkotaan merupakan contoh yang paling jelas
dari tipe desa administratif.
c) Tipe ”desa otonom” atau dulu disebut sebagai desapraja
atau dapat juga disebut sebagai local self government, seperti
halnya posisi dan bentuk daerah otonom di Indonesia. Secara
konseptual, desa otonom adalah desa yang dibentuk berdasarkan
asas desentralisasi sehingga mempunyai kewenangan penuh
untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Desa
otonom berhak membentuk pemerintahan sendiri, mempunyai
badan legislatif, berwenang membuat peraturan desa dan juga
memperoleh desentralisasi keuangan dari negara.
Dalam konteks perjalanan Indonesia mencari posisi dan bentuk desa,
ketiga tipe desa di atas dijadikan rujukan. Pertama, pemikiran para funding
fathers yang termuat dalam konstitusi secara jelas mengikuti model desa
adat, yakni mengakui (rekognisi) keberadaan kesatuan masyarakat hukum
adat yang jumlahnya sangat banyak dan beragam di Indonesia. Di era
sekarang, Prof. Rysas Rasyid termasuk pemikir yang mengikuti aliran desa
adat. Berkali-kali dia mengemukakan gagasan pengembalian desa sebagai
self governing community. Konsep itu sebenarnya identik dengan konsep
“otonomi asli” yang sering kita bicarakan. “Serahkan sepenuhnya desa
menjadi urusan rakyat, pemerintah tidak perlu mengurus desa”, demikan
seru Prof. Ryaas Rasyid dalam sebuah lokakarya di Yogyakarta. Bahkan
Ryaas Rasyid tidak setuju dengan Alokasi Dana Desa dari pemerintah,
sebab kebijakan ini berarti negara mengurus desa terlalu jauh. Kalangan
yang terlalu romantis pada desa atau “otonomi asli” juga pengikut model
ini. Kamardi, ketua Asosiasi Kepala Desa Lombok Barat, juga melontarkan
ide serupa. “Pusat tempat sentralisasi, provinsi tempat dekonsentrasi,
kabupaten/kota tempat desentralisasi dan desa tempat otonomi asli”,
demikian tutur Kamardi, suatu ketika. Ide Kamardi tentu sangat romantis
dan ide Ryaas Rasyid agak berhaluan liberal, artinya rakyat diminta
mengurus desa sendiri sementara peran dan tanggungjawab negara pada
desa dibuat seminimal mungkin. Namun ada sebuah pertanyaan, apakah
ide self governing community maupun otonomi asli masih relevan untuk
diterapkan pada semua desa di Indonesia? Kedua, pemikiran tentang desa otonom atau desapraja atau daerah
otonom tingkat III sering dikemukakan oleh mendiang Prof. Selo Soemardjan,
Ibnu Tricahyo (UNBRAW) maupun Khasan Eff endy (IPDN). Ibnu Tricahyo,
seorang pakar hukum tatanegara dari PP Otoda Universitas Brawijaya
Malang, misalnya selalu menyoroti kekeliruan besar UU No. 22/1999
dan UU No. 32/2004 yang menempatkan posisi desa sebagai subsistem
pemerintahan kabupaten, sekaligus menerima limpahan kewenangan dan
alokasi dana dari kabupaten. Menurut dia, yang melakukan desentralisasi
kepada desa bukanlah pemerintah kabupaten melainkan negara melalui
pemerintah pusat. Karena itu, dia selalu menegaskan bahwa kedudukan
desa harus dipertegas lebih dulu dalam struktur ketatanegaraan melalui
konstitusi, kemudian diikuti dengan penyerahan kewenangan kepada desa
beserta alokasi dana secara langsung dari APBN.
Ketiga, ide dan pengaturan desa administratif (kelurahan) yang
diterapkan pada masa Orde Baru. Di masa rezim ini, bentuk desa adat
dihilangkan dan ide desa sebagai daerah otonom tingkat III (desapraja)
juga dihilangkan, meski UU No. 5/1974 mengenal provinsi daerah tingkat
I dan kabupaten/kotamadya daerah tingkat II. UU No. 5/1979 memberi
kesempatan perubahan status dari desa-desa yang sudah urbanized di
perkotaan menjadi kelurahan, yang membuat roh otonomi dan demokrasi
menjadi hilang. Perubahan menjadi kelurahan memang memungkinkan
perbaikan pelayanan administratif, tetapi di balik itu sangat memudahkan
proses kapitalisasi, sebab status tanah kelurahan tidak lagi menjadi milik
rakyat melainkan menjadi milik negara. Ketika investasi akan masuk ke ranah
kelurahan, maka negara dan investor tidak lagi bernegosiasi dengan desa
dan rakyat desa. Pada saat yang sama, paralel dengan spirit pemerintahan di
daerah (the local state goverment) yang terkandung dalam UU No. 5/1974,
roh dan disain desa administratif sangat menonjol dalam UU No. 5/1979,
yang menempatkan desa sebagai obyek dan kepanjangan tangan negara
untuk menjalankan tugas-tugas administratif dan kontrol terhadap wilayah
maupun penduduk desa.
Dari tiga tipe desa di atas sebenarnya berkembang menjadi lima tipe
seperti tergambar dalam tabel 4.1. Tabel itu sebenarnya hendak mengatakan
bahwa sebaiknya pengaturan desa mengakomodasi gagasan optional village
dalam bentuk lima tipe tersebut. UU No.32/2004 memang mengakomodasi
keragaman, tetapi format desa tetap bersifat “default village” yaitu desa
yang bentuk atau formatnya seperti telah diatur seperti sekarang ini. UU
No.32/2004 belum memberi ruang bagi berkembangnya “optional village”
yaitu bentuk atau format desa yang boleh dipilih oleh pemerintah daerah
sesuai dengan karakteristik dan keragaman masyarakat desanya.

1.3. Keragaman Desa
Desa-desa di Indonesia sangat beragam karena banyak faktor. Adat
merupakan bentuk pengaruh yang paling dominan, yang melahirkan lima
bentuk di atas. Keragaman tentu bukan sekadar nomenklatur (nama desa)
yang berbeda-beda, tetapi sebenarnya juga mencakup keragaman lembagalembaga
lokal; kewenangan desa, dimana desa-desa di Luar Jawa mempunyai
tradisi yang kuat dalam hal kewenangan peradilan adat; struktur dan
organisasi pemerintahan desa; serta pranata lokal dan adat-istiadat. Semua
ini dipengaruhi oleh sejarah, budaya dan adat setempat yang sangat beragam.
Di balik itu semua keragaman sebenarnya mengandung roh (esensi) kearifan
lokal yang mengutamakan keseimbangan dan keberlanjutan, pengalaman
dalam tatakelola kekuasaan, nilai-nilai dan pranata lokal yang menjadi basis
keyakinan masyarakat, serta identitas dan martabat. Jika desa-desa yang
beragam itu diseragamkan maka semua roh (esensi) itu akan hilang yang
menghancurkan identitas, martabat dan kepercayaan. Karena itu UU desa ke
depan sebaiknya memberi kesempatan kepada masyarakat setempat untuk
menemukan kembali dan mengaktualisasikan roh dan disain kelembagan
keragaman tersebut dalam tatakelola pemerintahan desa. Tugas pemerintah
dan kabupaten adalah memfasilitasi masyarakat lokal itu.
Keragaman desa juga dipengaruhi oleh konteks geografis dan
sosiologis. Ada desa pedalaman, desa agraris, desa pegunungan, desa pantai
dan desa pedalaman, yang masing-masing desa itu mempunyai karakter sosiologis yang berbeda-beda.

1.4. Kewenangan Desa
Kewenangan desa adalah roh kelembagaan otonomi desa yang
utama. Dengan adanya kewenangan desa yang jelas, maka fungsi-fungsi
desa bagi masyarakat setempat juga menjadi jelas. UU No. 32/2004 sudah
merumuskan 4 jenis kewenangan desa, dan Permendagri No. 30/2006 sudah
menjabarkan tentang penyerahan urusan dari kabupaten ke desa. Tetapi,
kewenangan desa yang diatur di dalam UU tidak jelas dan tidak dijabarkan
lebih lanjut dalam PP. Sementara itu, urusan-urusan yang diatur di dalam
Pemendagri No. 30/2006 lebih banyak merupakan kewenangan “air mata”,
artinya hanya akan memberi beban lebih banyak kepada desa. Yang lebih
penting lagi, penyerahan kewenangan dari kabupaten ke desa sebenarnya
tidak dibenarkan oleh teori desentralisasi dan hukum tata negara.
Oleh karena itu, jika mengikuti skema “default village” maupun
integrated villages, kewenangan desa mencakup 4 (empat) hal:
a) kewenangan generik atau kewenangan asal-usul yang sejak dulu
hingga sekarang menjadi milik desa. Kewenangan ini antara
lain mencakup kewenangan mengelola sumberdaya alam untuk
kemakmuran rakyat, mengelola tanah desa, merawat pranatapranata
lokal dan peradilan adat (terutama dalam konteks
perdamaian atas sengketa lokal). Dalam konteks ini, pengakuan
dan pemulihan kewenangan asal-usul bagi pemerintahan adat
menjadi sangat penting.
b) kewenangan devolutif atau kewenangan yang harus ada
atau melekat kepada desa karena posisinya sebagai unit
pemerintahan lokal yang otonom (local self government),
antara lain: menyelenggarakan pemilihan kepala desa sendiri,
membentuk lembaga-lembaga desa, membuat peraturan desa,
mengembangkan badan usaha, menyusun struktur organisasi
pemerintahan desa, melakukan rekrutmen perangkat desa, dan
lain-lain.
c) kewenangan distributif atau kewenangan mengelola urusan
(bidang) pemerintahan yang diserahkan oleh pemerintah
kepada desa. Kewenangan ini bukan diserahkan dari pemerintah
kabupaten/kota kepada desa, tetapi sudah ditentukan dalam
UU maupun PP yang mengatur tentang pembagian kewenangan
secara proporsional antara pusat, provinsi, kabupaten/kota dan
desa.

1.5. Fungsi Desa
UU 32/2004 sudah menegaskan dan orang desa sudah paham tentang
tiga fungsi desa yaitu pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan.
Tetapi bagaimana fungsi-fungsi desa ini bisa bermakna dan hidup (benarbenar
dirasakan) di dalam interaksi kemasyarakatan sehari-hari.

Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.